Analisis De La Sentencia C 644 De 2011

ANALISIS DE LA SENTENCIA C 644 DE 2011

1- IDENTIFICACION DE LA SENTENCIA.

Sentencia C- 644/11

Referencia: expediente D-8422

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 140 (parcial) y 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Actor: Wilson Ruiz Orejuela

Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil once (2011).

2- TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.

ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del código civil.

ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda”.

3- INTERVENCIONES:

Contraloría General de la República

El organismo de control fiscal interviene mediante apoderado para solicitar a la Corte que declare exequible el artículo 140 e inexequible el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, en los apartes objeto de la demanda. Para fundamentar sus peticiones, el vocero de la Contraloría recuerda cómo un mismo hecho o una conducta contraria a la Ley por parte de un funcionario o de quien desempeña transitoriamente funciones públicas, puede ser objeto de diversas sanciones sin que por este hecho se viole el principio non bis in ídem, porque puede ocurrir que en cada uno de los supuestos se protejan bienes jurídicos diferentes.

En materia de responsabilidad extracontractual, según el interviniente puede afirmarse que la administración pública responderá por los daños causados a terceros siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, bien sea en el caso especial que la ejecución de las obras públicas las adelante con servicio y medios propios, o bien mediante el concurso de un contratista, ya que no debe olvidarse que el titular de la obra pública es siempre la administración, siendo responsable de reparar los daños derivados de tal actividad.

Sin embargo, agrega el agente de la Contraloría, cuando el contratista ocasiona daños a terceros ajenos por completo a la ejecución de la obra, él debe asumir exclusivamente la indemnización por los perjuicios, sin que la administración deba responder directa y subsidiariamente. En este sentido explica que “… todo particular debe respetar las normas de orden público consagradas por el ordenamiento jurídico, y que tanto aquél como las Entidades contratantes deben velar por el cumplimiento de los preceptos jurídicos; no obstante, debe insistirse, es respecto de la administración pública que se hace más exigente el principio de legalidad, razón por la que, en cada caso concreto habrá de analizarse de manera independiente y autónoma la conducta asumida por el particular y por la entidad contratante”.

Con estos argumentos solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones impugnadas correspondientes al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.

Respecto del artículo 144 de la citada Ley, el agente de la Contraloría General de la República señala que la naturaleza, objeto y características de la acción popular llevan a considerarla como un procedimiento preferencial, despojado de formalismos, destinada a hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas al estado anterior, en la medida de lo posible.

Por ello, esta acción no procede cuando existen otros medios que tengan la misma finalidad, además por cuanto la acción popular es única e independiente contra acciones u omisiones de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos. Lo que se pretende con esta acción es proteger los derechos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, que pueden ser vulnerados por entidades públicas o particulares. Por tanto, concluye el interviniente, la acción popular es procedente así existan otros medios de defensa judicial que tengan la misma finalidad.

Ministerio del Interior y de Justicia

Pablo Felipe Robledo del Castillo, quien actúa en nombre y representación del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el trámite de la acción de inconstitucionalidad, en el que solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados.

Considera el vocero de la Entidad que en relación con el artículo 140 la demanda es inepta, por cuanto obedece a la interpretación subjetiva del actor. Para el interviniente no puede deducirse que los actos de los particulares no originen responsabilidad a cargo del Estado, cuando aquéllos se han producido por omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus funciones.

La demanda es inepta en cuanto se formulan cargos basados en una interpretación que no se desprende del texto de la disposición demandada, es decir, ella no recae sobre una proposición jurídica real y existente.

Añade el vocero del Ministerio que la demanda parece basarse en una concepción de la responsabilidad estatal que no guarda correspondencia con lo dispuesto en el artículo 90 superior, por cuanto los cargos refieren al componente omisivo de la responsabilidad: la omisión, la negligencia, el descuido, pero también busca fundamento en el deber de las autoridades de garantizar los principios, derechos y deberes constitucionales, de los cuales concluye el actor que todo daño causado por un particular debe ser indemnizado por el Estado.

En cuanto a los cargos contra el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, considera el agente del Ministerio que las acciones populares son una acción principal y autónoma, no es subsidiaria como la de tutela, su carácter es preventivo, ya que no pueden protegerse los derechos mencionados en el artículo 88 superior si sólo pudiera iniciarse la acción popular después de producido el daño.

Concluye el interviniente explicando que la norma es exequible al permitir al juez de la acción popular adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos, sin que por esta razón sean desconocidos los derechos al debido proceso ni el de acceso efectivo a la administración de justicia. Además, no se viola el derecho a la igualdad por haber guardado silencio en relación con los contratos entre particulares, por cuanto la norma hace parte del código de lo contencioso administrativo y por tanto no puede regular asuntos propios de la jurisdicción civil.

Consejo de Estado

Los doctores Mauricio Fajardo y Ruth Stella Correa Palacio intervienen en representación de la Corporación, solicitando la inhibición respecto de algunos apartes y la exequibilidad de otros fragmentos demandados.

Después de precisar los argumentos del actor, los Magistrados del Consejo de Estado señalan que, contrario a lo expresado en la demanda, el segmento impugnado del artículo 140 está en armonía con lo establecido en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 6 y 90 de la Carta Política, por cuanto no desconoce el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Explican los representantes del Tribunal que el artículo 90 superior elevó a canon constitucional la responsabilidad directa del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, de manera que se estableció como cláusula general la obligación reparatoria a cargo del Estado, sin distingo de la actividad por la cual pueda proceder. La responsabilidad reposa sobre la noción de daño antijurídico, entendido como aquel “perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo”, de manera que emerge la obligación reparatoria del Estado con independencia de si el proceder del agente estatal es lícito o no.

El daño es imputable al Estado cuando el mismo es resultado de la acción o de la omisión de las autoridades públicas, en desarrollo del servicio o en nexo con él, tomando en consideración tanto su ligamen fáctico como jurídico, y de conformidad con el fundamento o criterio de responsabilidad de que se trate.

A partir de esta explicación los intervinientes consideran que el demandante hace una lectura e interpretación equivocada del segmento atacado y, en general, del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que el inciso segundo de esta disposición debe leerse de la mano del inciso primero, para colegir que bajo la expresión “agentes del Estado” se encuentran comprendidos tanto los servidores públicos como los particulares que desempeñen funciones administrativas o propias del Estado y que en nexo con el servicio cometan conductas lesivas o violatorias de la vida, honra y bienes de las personas.

Para el Consejo de Estado “… ni por asomo se vislumbra un quebranto a las normas constitucionales indicadas por el demandante, toda vez que la norma legal garantiza el deber de reparar por parte del estado y mantiene indemne a las personas por los daños antijurídicos que les sean ocasionados por las autoridades públicas o, mejor aún, por los agentes del Estado.

Ahora bien, una lectura atenta del inciso segundo del artículo 140, permite colegir, sin hesitación alguna, que la expresión de la norma censurada por el actor es desarrollo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del estado, a través del medio de control de reparación directa por daños extracontractuales que se produzcan por la acción u omisión de sus agentes y además es complemento del supuesto o regla de que trata el inciso primero de la disposición

…

Los ejemplos que en la sustentación de los cargos trae a colación el demandante en materia de daños producidos a las personas por la perpetración de actos terroristas por parte de organizaciones al margen de la ley (subversión, paramilitarismo o delincuencia organizada) o con elementos de propiedad de las entidades públicas (vehículos oficiales) son casos que han sido resueltos, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, con plena aplicación del artículo 90 de la Constitución Política, cuando, pese a la concurrencia de la actuación de terceros, al estado le son imputables esos daños por la propia acción u omisión de sus agentes”.

Para el Tribunal la expresión demandada es lógica y se ajusta a la Constitución Política, en la medida que se trata de un supuesto más, no el único, en que puede comprometerse la responsabilidad estatal, es decir, cuando un particular siguiendo órdenes expresas de una autoridad pública ocasione un daño antijurídico. En el texto no hay cláusula de irresponsabilidad como lo cree el demandante.

En lo relacionado con el último aparte del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, considera el Consejo de Estado que la demanda adolece de ineptitud sustantiva por inexistencia del segmento normativo acusado. El actor demanda la expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del código civil”. Este fragmento no existe, no hace parte del texto del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 publicado en el Diario Oficial número 47.956 de 18 de enero de 2011.

En cuanto al artículo 144, el Tribunal señala que la medida adoptada por el legislador en nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción; el legislador busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración, al establecer que en acciones populares no es factible anular contratos o actos administrativos, en tanto para ello están las acciones contencioso administrativas pertinentes. Para el Consejo de Estado:

“La disposición acusada, es pues desarrollo de la libertad de conformación que le asiste a nuestro órgano de representación popular, por expresa habilitación constitucional. Tan claro es que no cercena los claros poderes del juez de la acción popular que, a continuación dispone que no obstante no estar habilitado para anular contratos o actos administrativos, el juez puede adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.

El hecho de que no se puedan anular contratos o actos administrativos, asunto reservado a otro tipo de medios de control judicial de la administración, no inhibe al juez en sus amplios poderes. El hecho de que se impida que por este medio se creen institutos sucesivos o paralelos a los previstos por el legislador para la anulación de actos administrativos o contratos no entraña una violación de la Constitución, sino por el contrario su desarrollo armónico. Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, el orden y la seguridad jurídica imponen que la utilización de los medios de defensa judicial se haga en forma racional, de manera que no se interfieran o anulen entre sí”.

En relación con los cargos basados en la presunta violación del derecho a la igualdad, el Consejo de Estado manifiesta que el legislador no incurrió en una actuación desproporcionada ni irrazonable que permita inferir tal tipo de violación, por cuanto la contratación estatal es una manifestación de la función administrativa, mientras que la contratación privada es desarrollo de la autonomía negocial; es decir, son dos asuntos diferentes, no comparables, como lo pretende el actor.

Frente a los cargos por presunta violación del debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, la Corporación explica que las razones expuestas por el actor no cumplen con los criterios de pertinencia y suficiencia que según la Corte deben acompañar el concepto de violación. Son puntos de vista subjetivos, de conveniencia, antes que un ataque de constitucionalidad.

Ministerio de Defensa Nacional

Considera la representante del Ministerio que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, porque el accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la presunta vulneración de derechos constitucionales, sus razonamientos son dispersos, inexactos y vagos.

Sin embargo, considera que se debe declarar exequible el aparte demandado correspondiente al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto los particulares pueden ejercer funciones públicas, sin que la entidad pública titular de la prestación del respectivo servicio pueda sustraerse de la obligación que le corresponda.

Ministerio de Minas y Energía

El Ministerio interviene mediante apoderado especial, solicitando a la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda o en su defecto, se declare la exequibilidad de los artículos 140 parcial y 144 parcial de la Ley 1437 de 2011, en consideración a que el actor se limita a enunciar y transcribir las normas que considera violadas sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales fundamenta sus pretensiones, realiza una lectura superficial de las normas acusadas, las transcribe y compara formalmente, emite juicios de valor y hace consideraciones imprecisas que no permiten confrontar la norma acusada con el texto constitucional invocado.

A su juicio, el artículo 140 demandado comprende el daño antijurídico, el cual no está limitado a que sea producido por instrucción expresa de alguna autoridad pública; además de ello, el inciso demandado establece que el Estado responderá entre otras “por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública”. Sostiene que de la redacción del texto legal no se evidencia confusión en los destinatarios, por lo que la misma ofrece estabilidad y certeza jurídicas; así, los cargos contra la norma acusada no están llamados a prosperar.

En relación con los cargos formulados contra el inciso segundo del artículo 144 de la misma Ley, manifiesta que lo pretendido por la norma es la diferenciación del objeto procesal en las acciones de nulidad y en las acciones populares; por lo tanto, procederá la suspensión del acto administrativo o del contrato para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos y su nulidad será debatida en ejercicio de la acción pertinente. Tal situación no atribuye una calidad subsidiaria a la acción popular; por el contrario, su configuración constitucional y legal permite su procedencia de manera autónoma e independiente frente a los medios de defensa judicial ordinarios.

Aunado a lo anterior, la Ley 472 de 1998 no consagra la posibilidad de anular actos administrativos o contratos estatales ni particulares. Sobre estos últimos precisa que no es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa dirimir las controversias surgidas entre particulares; según criterio del interviniente, el legislador no podía pronunciarse respecto a la posibilidad de anular contratos netamente particulares en la Ley 1437 de 2011 porque no hace parte de la materia legislativa contenciosa administrativa.

Ministerio de Transporte

El apoderado especial del Ministerio de Transporte al efectuar su intervención, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas.

Frente a los cargos propuestos contra el inciso segundo del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 señala que las expresiones acusadas, contrario a lo manifestado por el actor, elevan los valores axiológicos de justicia y dignidad humana, “a las nuevas operaciones del Estado a través de particulares, de donde condición sine qua non es la expresa instrucción de la autoridad para la ejecución que eventualmente ocasione el daño antijurídico dentro de los presupuestos de falla del servicio, lo cual responde al orden de actuación del Estado, excluido de ese plano la actividad privada particular de cualquier ciudadano que por el hecho de ser dañosa en el plano colectivo no es imputable a la configuración y actividad de la administración del Estado con el simple juicio de atender a condiciones de antijuridicidad”.

Universidad Nacional de Colombia

La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, con el apoyo del profesor Mauricio Reyes Betancourt y del Grupo de Derecho Constitucional del Consultorio Jurídico de la Facultad, rinde concepto en el que considera en primer lugar, que la modificación introducida por el inciso segundo del artículo 140 demandado, reconoce el concepto de “agente del Estado”, categoría en la que se incluye al particular que ejerce funciones de carácter público; en consecuencia, “la Ley pretende que quienes ostentando tal calidad, ocasionen un daño antijurídico, estén llamados a concurrir junto con el Estado en el pago de las indemnizaciones a que haya lugar, bien sea dentro del proceso, a través del llamamiento en garantía, o a través de la acción de repetición, o como responsable directo de reparación directa (art. 140 inc.3)”.

Así, solicita la exequibilidad condicionada del aparte “que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en el sentido que se entenderá responsable al particular en aquellas situaciones en las cuales esté directamente bajo la tutela de la autoridad administrativa sin que pueda exigir que “este obrando siguiendo una expresa instrucción de la misma”.

En relación con el aparte demandado del artículo 144 de la misma ley, alude al principio de juez natural contenido en el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución Política con la finalidad de diferenciar las competencias de los jueces de lo contencioso administrativo y su alcance, cuando conocen de acciones que pretenden hacer cesar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, “en el entendido de que si la ley que regula la materia no contempla la anulación de los actos administrativos o los contratos que en algún momento vulneren derechos colectivos, no puede el juez de conocimiento atribuirse esta competencia, en ninguna de las jurisdicciones”.

Por lo expuesto, solicita la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.

Universidad Externado de Colombia

El Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia allega concepto elaborado por el Grupo de Investigación en Derecho Administrativo, cuyo contenido se circunscribe a precisar las razones por las cuales son exequibles los preceptos jurídicos impugnados.

Como primera medida y frente al aparte demandado del inciso segundo del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, expone un estudio sobre la evolución de la configuración normativa de la acción de reparación directa haciendo énfasis en la relevancia de la consagración expresa respecto de la reparación del daño por la ocupación de inmuebles por trabajos públicos o por cualquier otra causa, en la forma como se encuentra en el artículo 86 del actual Código Contencioso Administrativo.

Sobre el particular afirma que, “Resultaba, en consecuencia, necesario complementar la referida disposición para que pudiese, de manera expresa, incluir aquellos eventos en los cuales si bien se produce ocupación de bienes inmuebles, esta es producida por particulares –y por tanto, en principio, imputable a ellos- pero que al haber obrado siguiendo instrucciones de las autoridades públicas resulta comprometida la responsabilidad estatal, tal como la jurisprudencia ya lo había puesto de presente…”

Concluye que no le asiste razón al actor en relación con la interpretación que da a la norma, puesto que i) si la ocupación es producida exclusivamente por un particular sin que medie instrucción por parte de las autoridades públicas, la responsabilidad que pueda originarse debe alegarse ante la jurisdicción ordinaria, con fundamento en las normas del Código Civil; ii) los ejemplos que se traen en la demanda no se encuentran comprendidos en el objeto de la jurisdicción contencioso administrativa consagrado en la actualidad en la Ley 1107 de 2006 y previsto en los artículos 103 y siguientes del nuevo Código; iii) el aparte normativo impugnado incorpora el criterio jurisprudencial según el cual se compromete la responsabilidad del Estado en los casos en los cuales la ocupación temporal o permanente de inmuebles privados se verifica por parte de particulares que obran siguiendo instrucción expresa de las autoridades.

En segundo lugar y frente a los cargos contra el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 aduce que la acción popular procede cuando la causa de la endilgada amenaza o vulneración de los derechos colectivos la constituye un acto administrativo o contrato estatal; respecto a la viabilidad jurídica de decretar la nulidad de los actos administrativos o contratos estatales en la respectiva sentencia dictada al resolver una acción popular, afirma que se han esgrimido diferentes criterios jurisprudenciales, los cuales son suficientemente explicados en el concepto allegado.

En todo caso, afirma que de acuerdo con el artículo 88 de la Constitución Política, se defirió al legislador tanto la regulación de la acción popular como la determinación de los otros derechos colectivos que pueden ser protegidos mediante dicho instrumento jurídico; por lo tanto, en desarrollo de tales atribuciones se expidió la Ley 1437 de 2011, en cuyo artículo 144 además de definir la acción popular como una acción pública y establecer su finalidad, consagra su procedencia cuando la causa o amenaza de la vulneración del derecho colectivo sea un acto administrativo o un contrato estatal, eventos en los cuales el Juez no puede anular ni el acto ni el contrato, pero sí tiene atribuciones para adoptar las medidas que encuentre necesarias con la finalidad de hacer cesar la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos.

Para el interviniente, “teniendo en cuenta que respecto de la configuración de la Acción Popular, el legislador cuenta con mandato superior expreso que le atribuye una amplia libertad de configuración normativa y que, por lo demás, ante los criterios jurisprudenciales diversos y encontrados, la decisión legislativa otorga un margen de certeza jurídica mayor al anteriormente existente, consideramos que el aparte normativo impugnado resulta, en cuanto a los cargos formulados, plenamente ajustado a la Constitución Política”.

Universidad del Rosario

El Doctor Alejandro Venegas Franco, en calidad de Decano de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario inicia su intervención señalando que el actor hace una interpretación incorrecta de la finalidad del Estado comprendida en las normas constitucionales, al señalar en la demanda que cualquier tipo de amenaza o daño, producto de acción u omisión, a una persona individual o colectiva en Colombia, debe imputarse únicamente al Estado; es decir, da por sentado que para “garantizar la efectividad de los principios, de los derechos y deberes y la vigencia de un orden social justo” el Estado debe responder e indemnizar cualquier tipo de amenaza o daño, sin considerar la fuente de responsabilidad de las personas del derecho civil, de las personas naturales o jurídicas.

A su juicio, en “el concepto de la vulneración” de la demanda se enuncian las disposiciones constitucionales que se consideran quebrantadas con las normas demandadas, sin expresar verdaderamente la forma cómo se transgrede el orden constitucional; el demandante centra su disertación en suposiciones y opiniones personales que no se pueden validar jurídicamente como un concepto de violación del orden constitucional.

En cuanto a las pretensiones del actor respecto del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, advierte que no tienen vocación de prosperidad puesto que lo que se procura con la demanda es que se responsabilice al Estado de cualquier daño, sin atender la imputabilidad que constituye un elemento esencial del régimen de responsabilidad de la persona jurídica estatal.

Sobre el segundo precepto demandado, esto es, el artículo 144 de la misma Ley y en relación con el alcance de las acciones populares, explica que dicho precepto reitera que si lo pretendido es obtener la nulidad de un acto o contrato, se debe hacer uso de las acciones ordinarias; así mismo, el legislador señala expresamente que el Juez puede conocer de demandas sobre vulneración de derechos e intereses colectivos inclusive, cuando “la conducta vulnerante sea un acto administrativo o contrato”; así mismo se faculta al Juez para que adopte las medidas que estime necesarias con la finalidad de hacer cesar la vulneración, por lo que no se vislumbra limitación alguna en el alcance de las acciones populares, sin perder de vista que el objeto de la referida acción no es la anulación de actos o contratos, puesto que ello hace parte del ámbito de las acciones ordinarias, sino la protección frente a la amenaza o vulneración de derechos colectivos lo cual puede hacer el Juez sin necesidad de entrar a adoptar medidas que son objeto de otro tipo de acciones.

Con fundamento en lo expuesto considera que las expresiones demandadas de los artículos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011 deben declararse ajustadas a la Constitución Política.

Universidad Libre

La Universidad Libre por intermedio del doctor Jesús Hernando Álvarez Mora, Decano de la Facultad de Derecho, presenta su intervención en la que solicita la inexequibilidad de las normas demandadas.

En relación con el aparte del inciso segundo del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, entiende que no habrá indemnización para el administrado en el evento en que el daño sea producido por un particular, cuando no haya obrado siguiendo expresamente instrucciones de una entidad pública. Le da la razón al demandante al señalar que si el Estado a través de uno de sus servidores públicos ha dejado de actuar y los particulares por tal omisión del Estado ocasionan el daño, habría irresponsabilidad estatal.

De la misma forma comparte los argumentos del actor frente a los cargos propuestos contra el artículo 144 de la Ley 1437 ibídem, ya que en su criterio, tal como se expuso en la demanda, el aparte acusado de la norma convierte en subsidiaria y residual una acción que es de naturaleza principal, “de allí que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sí está facultada para anular los actos administrativos o contratos que amenazan o vulneran derechos colectivos”.

Instituto Colombiano de Derecho Procesal

El doctor Martín Bermúdez Muñoz interviene en el asunto de la referencia conforme a la designación conferida por el doctor Jairo Parra Quijano, Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervención encaminada a demostrar la constitucionalidad de las normas sometidas al control de esta Corporación.

En efecto, manifiesta que el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 no contradice las normas constitucionales invocadas por el contrario, desarrolla lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política.

Advierte que el artículo 140 de la referida ley extiende la responsabilidad del Estado a los eventos en los que, quien causa el daño con su acción u omisión no tiene la condición de agente estatal sino que es un simple particular. “Lo hace porque supone que puede estar vinculada al Estado sin tener la condición de agente estatal y, para tal caso exige que dicho particular “haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma...”. En ese caso, esta es la condición que establece la norma para que su conducta pueda imputársele a la entidad estatal y por ende, ésta deba responder”.

Agrega que “…Un orden justo implica considerar que el Estado repare los daños que hayan causado los agentes estatales cuando su conducta le sea imputable al Estado, esto es cuando hayan obrado con ocasión de sus funciones; y que también que (sic) repare los daños que causen los particulares, siempre y cuando su conducta sea imputable al Estado”.

Según su criterio, debe precisarse que para el correcto entendimiento de la norma es que “ella no excluye la responsabilidad del Estado cuando el daño haya sido causado por la acción o la omisión de una Autoridad Pública”.

Manifiesta que en los ejemplos citados por el demandante se evidencia que el daño no se produce en forma exclusiva por la actuación del particular sino por la omisión de un agente estatal, caso en el cual el Estado deberá responder.

En cuanto al aparte demandado del artículo 144 de la misma ley, considera que no es inconstitucional ni contraviene lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política. De la lectura de tal precepto, deduce que la acción popular no fue concebida por el legislador como un mecanismo a través del cual el Juez competente pueda decretar la anulación de un acto administrativo o un contrato. La decisión del Juez debe comprender solo las medidas –de hecho o materiales- necesarias para evitar la vulneración de los intereses colectivos, medidas que pueden adoptarse sin que sea necesario anular el acto administrativo o el contrato que constituya el origen de la violación del derecho colectivo o que está involucrado en el mismo, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente preventiva de esta acción.

Aunado a lo anterior añade que “resulta equivocado considerar que el respeto de la presunción de legalidad del acto constituye un obstáculo para que el Juez de la Acción Popular logre proteger los derechos e intereses colectivos y que por lo tanto es necesario que dicho Juez cuente con competencia para anularlos”.

Y con base en lo expuesto, solicita denegar la solicitud formulada por el demandante y por lo tanto, declarar exequibles las normas demandadas.

Intervenciones ciudadanas

- Los ciudadanos Jeimmy Patricia Chaparro Ospina y Jairo Eisenhower intervienen con la finalidad de solicitar a la Corporación la declaratoria de exequibilidad de los artículos 140 y 144 de la Ley 1437 de 2011.

Después de resumir los cargos expuestos por el demandante se pronuncian frente a cada uno de ellos; consideran los intervinientes que no le asiste razón al actor ya que, en relación con el aparte demandado del artículo 140 de la ley 1437 de 2011, el querer del legislador fue el de establecer el nexo de causalidad entre la amenaza y/o el daño y una entidad pública; más adelante afirman que en caso de no establecer el nexo de causalidad entre una entidad pública y un particular que cumple expresa instrucción de ésta, se excluye de responsabilidad a la entidad.

En lo concerniente al contenido demandado del artículo 144 de la misma ley, sostienen que el objeto de la acción popular se circunscribe a proteger los derechos e intereses colectivos, cuyo trámite no se encuentra supeditado a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial; tampoco se configura como una acción para desplazar los medios de defensa judicial ordinarios establecidos por la ley para dar solución a las diversas controversias jurídicas; es decir, se está frente a mecanismos judiciales independientes con propósitos distintos y específicos. Además de ello, el Juez Constitucional está sometido a la ley que regula su accionar esto es, la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política.

- Los ciudadanos Martha Yanneth Ríos García, José Andrés granados Ayala, Arley Augusto Aldana Castaño y Harold López se pronuncian a favor de la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas dentro del proceso de la referencia, quienes aducen frente a los cargos planteados contra el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, que “…lo que pretendió el legislador fue hacer extensiva la responsabilidad en cabeza de los particulares cuando estos hubieren obrado siguiendo una expresa instrucción del Estado, no significa ello, que igualmente no puedan responder por sus propios actos, como así los dispone el Código Civil, en su artículo 2341, pues el Estado no puede entrar a responder por todos los actos cometidos por los ciudadanos colombianos a favor de aquellos que resultaren perjudicados, sin que exista una instrucción del mismo”.

En lo que atañe al artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, en sentir de los intervinientes, el contenido de dicho precepto no desconoce las preceptivas constitucionales toda vez que el legislador, al regular la acción popular no pretende instituir un sistema que desconozca las acciones judiciales ordinarias, razón por la cual, la anulabilidad contenida en la norma coincide con el argumento de que si la parte actora dispone de otros medios de defensa judicial, debe hacer uso de ellos de manera preferencial, por cuanto el Juez constitucional no debe invadir la competencia del Juez ordinario.

Finalmente resaltan que a su juicio, la restricción impuesta por el legislador se sustenta en la garantía de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, como quiera que permitir la anulación de actos o contratos administrativos podría atentar en algunos casos, contra los principios de la contratación estatal.

- Por su parte, los ciudadanos Erika Juliette Bernal Rodríguez, Sebastián Bernal Garavito, Alejandra Rodríguez y Vilma Inés Dávila Mendoza estiman en su intervención, la procedencia de la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas dentro del proceso de la referencia.Sobre el primer precepto demandado, los ciudadanos advierten que bajo un análisis completo, el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 prevé la posibilidad de que un particular demande directamente la reparación de un daño antijurídico generado por la acción o la omisión de los Agentes del Estado y como consecuencia de ello la misma norma, especifica en su contenido la procedencia de la acción en determinadas situaciones, las que no son taxativas ya que, previo a su enunciación se plasma la expresión “entre otras”.

Con relación a los cargos propuestos contra el artículo 144 de la mencionada ley, se apartan de los argumentos expuestos por el demandante, ya que no se está restringiendo ninguna posibilidad de salvaguardar los derechos e intereses colectivos afectados o amenazados, aún en casos en que su origen sea un acto administrativo o un contrato, puesto que el juez constitucional está facultado para adoptar las medidas que considere pertinentes para procurar tal protección; lo que no le es dable es declarar la nulidad de actos administrativos o contratos, por cuanto para tal fin existe un procedimiento establecido en la misma ley.

- Evelyne Fabiana Vargas Quitian, Oscar Mauricio Romero Briceño y Jorge Armando Torres López, en su condición de ciudadanos intervienen pidiendo de la Corporación la declaratoria de exequibilidad de los preceptos impugnados, al no encontrar violación de las normas constitucionales invocadas en la demanda.

Encuentran que con lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 no se está eximiendo de responsabilidad al Estado frente a los eventuales daños generados a los ciudadanos, puesto que tal disposición prevé la responsabilidad del Estado por hechos o por omisiones atribuidos a éste, bien sea por el desempeño de sus funciones a través de sus servidores públicos o por un particular a quien se le haya dado la instrucción directa de dicha actuación.

En lo que tiene que ver con el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, aducen que el actor incurre en una interpretación errónea, puesto que la norma no convierte en subsidiaria o residual la acción popular, ya que le da al Juez herramientas para tomar medidas necesarias en procura de los derechos e intereses colectivos, claro está sin la atribución de anular actos administrativos o contratos.

- Los ciudadanos Juan Pablo Muñoz Maldonado, Roberto Ramírez Bernier, Emirgen Rangel Hernández y Alan Coral López, quienes solicitan en su intervención declarar inexequible el aparte del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 que refiere “o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”, respecto de los demás apartes acusados por el actor los encuentran ajustados a la Constitución Política.

- Leidy Diana Núñez, Manuel Fernando Rentería Velásquez, Alejandro López y Jeyson Hernán Campo intervienen en su condición de ciudadanos con la finalidad de solicitar la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 y frente al aparte acusado del artículo 144 ibídem, la declaratoria de inexequibilidad.

Para defender la primera norma demandada, se refieren brevemente al régimen de responsabilidad del Estado colombiano y afirman que, bajo criterios jurisprudenciales y doctrinarios, el Estado es responsable por los daños ocasionados por particulares sin que medie mandato de éste en dos eventos, por falla del servicio o por riesgo excepcional.

Manifiestan que el demandante no tiene en cuenta el deber ser de la responsabilidad del Estado y sus alcances, toda vez que éste no puede proteger a terceros de los daños ocasionados por particulares. Sobre este punto acuden a las posiciones adoptadas por el Consejo de Estado en su jurisprudencia y a razonamientos personales.

- Finalmente, las ciudadanas Claudia Liliana Quijano, Derly Portillo Salguero y Paola Esmith Solano Gualdron intervienen en el presente asunto, coadyuvando las pretensiones del actor con fundamento en similares argumentos a los expuestos en la demanda.

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

Como aclaración previa el Jefe del Ministerio Público advierte que la expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del código civil”, no hace parte del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011. Por esta razón, el Procurador solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse respecto de este segmento normativo.

Empieza el concepto analizando los cargos formulados contra el artículo 140, encontrando dos hechos: el primero que la norma incluye la expresión demandada al momento de enunciar, a modo de ilustración y de manera no taxativa, algunas de las hipótesis de responsabilidad del Estado por los daños que cause, como se puede ver en el texto “… De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea …”. El segundo es que la exclusión que el actor censura respecto de daños causados por particulares sin seguir una expresa instrucción de una entidad pública, pero atribuibles a una omisión del Estado, no puede inferirse de manera razonable de una enunciación no taxativa. Entonces, la expresión demandada no es inexequible per se.

Para la Vista Fiscal, los cargos contra el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 están basados en una interpretación subjetiva que no corresponde al texto de la norma, siendo procedente que la Corte se inhiba de pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda.

En cuanto al artículo 144, sostiene el Procurador que la naturaleza de las acciones populares y su propósito están vinculados con la prevención del daño o hacer cesar el peligro o la amenaza y, si no es posible, remediar la vulneración o agravio e incluso restituir las cosas al estado anterior. Es razonable que el juez, cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos o intereses colectivos. Sin embargo, continúa la Vista Fiscal, anular el acto o contrato no es indispensable para proteger dichos derechos o intereses, porque el juez puede protegerlos sin necesidad de definir la validez del acto o contrato, tarea ésta que corresponde a la autoridad judicial con competencia para el respectivo asunto.

Explica el Jefe del Ministerio Público que la nulidad, la nulidad y restablecimiento del derecho y los litigios contractuales están regulados en los artículos 137, 138 y 141 de la Ley 1437 de 2011, relacionados con los medios de control, siendo estos idóneos para lograr la nulidad de los actos administrativos o de los contratos. Cada procedimiento está previsto en la Ley y respetar estos trámites no implica violación del derecho al debido proceso, ni restricción para acceder a la administración de justicia. Concluye el Procurador General solicitando a la Corte que declare exequible el aparte demandado, perteneciente al artículo 144 de la Ley 1437 de 2011.

4- DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO. Declararse INHIBIDA para decidir en relación con los cargos formulados contra la expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”, citada por el actor pero que no hace parte del texto oficialmente publicado correspondiente al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.

SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la expresión “… o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”, contenida en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, por el cargo examinado.

TERCERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión “… sin que en uno u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, contenida en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en esta providencia.

5- OPINION DE LA SENTENCIA

En el contexto leído, y luego del análisis que se tuvo deesta sentencia, y de una lectura acusiosa de los intervinientes, de la norma acusada y del problema jurídico, aunado con las consideraciones de la corte,

Encuentro que estoy de acuerdo con la decisión y con varios aportes hechos por el Procurador general de la nación en cabeza del ministerio publico, en el cual pide declarar inhibida el aparte señalado por elactor, ya que hace presupuestos sobre una norma que no se encuentra incluida en el aspecto formal ni material de la ley en comento.

En lo relacionado con el art 140 y al aparte demandado, considero que la decisión es acertada por el hecho de que no existe ningún tipo de vulneración con la norma constitucional, es decir no se va en contravía, con el preámbulo de la constitución y específicamente con los artículos 2 y 229 de la cara política, al igual concuerdo que el actor hace alusiones inequívocas , basad en supuestos que tiene que ver con la responsabilidad extracontractual, y fenómenos de orden publico, que son manejados en nuestra legislación bajo otros tramites y otros amplificadores en materia penal.

Al igual que lo relacionado con la regulación entre particulares, contratos y nulidades que son del aspecto meramente civil y seria una intromisión de los tribunales administrativos.

Respecto del aparte demandado en el articulo 144, en lo relacionad con las acciones populares, quedo claro, que estas tienen pleno valor al momento de ejercerlas cuando se vean vulnerados derechos colectivos.

ANALISIS DE LA SENTENCIA C 644 DE 2001

DE LA CRUZ BARLISS KELLY JOHANA

NOVEDADES JURISPRUDENCIALES EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS

DRA. ZUNILDA MEZA

UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO

FACULTD DE CIENCIAS JURIDICAS

DERECHO

BARRANQUILLA- 2013

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