Descentralización

1. ¿Qué es la descentralización?

OBJETIVO

El objetivo de este capítulo introductorio es explicar la importancia de los servicios agrícolas, el papel que los gobiernos han asumido en su prestación y la necesidad percibida en los años ochenta de una reforma institucional que incluyera la reducción de la participación del gobierno central en la prestación de dichos servicios. Aquí, se define la 'descentralización' y se analizan sus posibles vínculos con el mejoramiento de la gobernabilidad, así como con el incremento de la eficiencia en la prestación de servicios. Este capítulo examina las diversas modalidades que la descentralización puede adoptar, a saber: la desconcentración, la delegación, la devolución, la coparticipación con organizaciones de la sociedad civil y la privatización. El capítulo además concluye con un debate sobre los beneficios potenciales de la descentralización y los retos y riesgos que implica la diversidad.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• Los servicios agrícolas son extremadamente heterogéneos e incluyen todos aquellos elementos intangibles y no almacenables que se proporcionan a los productores agrícolas para incrementar su productividad.

• Hasta los años ochenta, los gobiernos mantuvieron un papel dominante o monopólico en la prestación de servicios agrícolas.

• La ineficiencia y las cambiantes condiciones económicas y políticas condujeron posteriormente a reformas institucionales radicales y a la descentralización de responsabilidades, incluso en la prestación de servicios agrícolas, desde el gobierno central hacia otros ámbitos de gobierno en los sectores público, privado y voluntario.

• Las principales modalidades de descentralización son la desconcentración, la delegación, la devolución, la coparticipación o asociación con Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) y la privatización.

• La descentralización puede apoyar el logro de una buena gobernabilidad, mejorar la prestación de los servicios y conducir a la democratización política.

1.1 Introducción

1.1.1 La extensión y relevancia de los servicios agrícolas

La amplia gama de servicios agrícolas

Aunque este Manual se ocupa de la descentralización de los servicios agrícolas, hay que empezar admitiendo que es difícil dar una definición precisa de estos 'servicios'. Pueden ser extremadamente heterogéneos[1] y no hay ningún límite claro para demarcar los 'bienes' de los 'servicios'. En cambio, es útil pensar en términos de la producción 'pura' de bienes y la producción 'pura' de servicios como dos extremos de un continuum. Hacia el extremo de los 'bienes', el acento está en el suministro de productos materiales, por ejemplo, la distribución de fertilizantes. Hacia el extremo de los 'servicios', la tendencia es hacia la ejecución de procesos (como el de asesoría en administración de empresas) en los cuales aumenta la interacción con el cliente mientras disminuye el componente material[2]. Ambos, la distribución de fertilizantes y la asesoría en administración de empresas, son formas diferentes de servicios agrícolas. En este Manual se considera que los servicios agrícolas abarcan todos aquellos elementos, tanto intangibles como no-almacenables, que se proveen al productor agrícola con el objeto de aumentar, directa o indirectamente, la productividad de los recursos que utilizada.

Muchos de estos servicios se relacionan con el mercadeo de insumos y productos agrícolas. A este respecto, todas las funciones que tienen que ver con el traslado de los productos en tiempo, forma y espacio desde la granja al consumidor afectan la productividad del uso de los recursos; por ende, son servicios agrícolas. Es más, la legislación, regulación, desarrollo de nuevas tecnologías, servicios de financiamiento, seguros, asesoría técnica, información comercial y medidas de control y prevención de sanidad animal y vegetal, todos se incluyen en esta definición. Cuando se consideran los efectos indirectos en la productividad agrícola, el concepto de servicios agrícolas puede ampliarse hasta incluir:

• Servicios que proporcionan los bienes de capital requeridos para la producción, como construcción, funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura de riego, construcción y mantenimiento de caminos rurales, etc.

• Servicios sociales, como educación, capacitación técnica, servicios de salud, suministro de agua potable, etc.

• Servicios relacionados con la promoción de organizaciones de agricultores.

1.1.2 El incremento en la prestación de servicios agrícolas por parte del sector público

La intervención gubernamental en la economía

Muchos países en desarrollo han querido consolidar su independencia política mediante el logro de la independencia económica. Los líderes de estos países llegaron a la conclusión de que esto se lograba alcanzando un control significativo sobre las fuerzas económicas que pudiesen subvertir dicho objetivo, como los inversores y las compañías comerciales extranjeras, lo mismo que grupos económicos locales cuya posición se fortalecía a través de una estrecha conexión con el exterior[3]. Para lograr esto, la mayoría de los países (particularmente en África) adoptó un enfoque intervencionista, autosuficiente y socialista del desarrollo. Esto incluyó el control tanto de los precios macroeconómicos, entre ellos el tipo de cambio y las tasas de interés, como de los precios de los bienes y servicios. Esto también involucró la imposición de restricciones cuantitativas al intercambio comercial y una participación considerable en la producción y provisión de una amplia gama de bienes y servicios, aún de aquéllos clasificados como privados[4].

En el sector agrícola, el crecimiento de la producción fue visto como una de las mayores prioridades gubernamentales. Para alcanzar el potencial de crecimiento se insistió en proporcionar al agricultor un paquete integrado de servicios, que incluía el desarrollo y la transferencia de nuevas tecnologías, la distribución de insumos, equipos y crédito, y la construcción de la infraestructura necesaria para la producción y el transporte. En la mayoría de los servicios agrícolas, la ausencia de empresas locales desarrolladas y el estado de subdesarrollo de muchos mercados significó que la intervención del estado fuese considerada el único medio capaz

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