LA LEGITIMIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LA LEGITIMIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La cuestión de la legitimidad es uno de los problemas de investigación clásicos de la Ciencia Política. Afirmar que la estabilidad de los sistemas políticos depende, entre otros factores, de su legitimidad, es una premisa ampliamente aceptada por la comunidad científica. Ahora bien, plantearse la legitimidad de la administración es un problema más delicado.

Cabría preguntarse si la administración necesita o no legitimarse, o cuál es la relación -si es que existe- entre la legitimidad del sistema político y la de la administración pública. Una vez más, la clásica dicotomía entre política y administración, y las consecuencias que ésta implica, dificulta ofrecer una respuesta sencilla a estas preguntas.

Un repaso a algunas teorías clásicas de las ciencias sociales nos proporciona un buen marco para ofrecer respuestas a estas cuestiones.

I. La racionalidad de la administración pública y la legitimidad

A. Los fundamentos de la legitimidad de la dominación mediante organización

El concepto de legitimidad ocupa un lugar central en la sociología de la dominación de Weber. Para este autor, quien ejerce la dominación, o incluso quien se encuentra en una situación de ventaja en la vida, siente la necesidad de autojustificarse, de considerar como legítima su situación de dominio o ventaja. Concretamente afirma que «la subsistencia de toda 'dominación' oo. Se manifiesta del modo más preciso mediante la autojustificaci6n que apela a principios de legitimidad» (Weber, 1979).

Asimismo subraya la necesidad de que los dominados acepten como válida esa justificación. Caso de que quiebre la legitimidad lo más probable será que quiebre también el sistema de dominación 1.

Posteriormente, establece tres tipos ideales de dominación legítima, exponiendo para cada uno de ellos los «motivos jurídicos», esto es, los motivos en los que basar la legitimidad. Por otro lado, hace depender -siempre en su formulación pura- la estructura administrativa con la que se ejerce en la dominación -el «cuadro administrativo » en términos weberianos- del tipo ideal de dominación, especificando para cada uno de ellos las características de su cuadro administrativo. Así, a uno de los tipos ideales, la dominación legal, le correspondería en su formulación ideal la estructura administrativa burocrática. Estas proposiciones serían, según este autor, válidas para la dominación en cualquier organización y, por tanto, susceptibles de ser aplicadas al sistema político.

Weber proporciona una buena argumentación de uno de los planos de análisis para comprender el problema de la legitimidad: los motivos jurídicos de la dominación.

Por otra parte, su tipo puro de dominación legal con cuadro burocrático nos permite comprender la cuestión de la legitimidad de la administración pública en el Estado Liberal.

En este sentido, cabría afirmar que las necesidades de legitimidad de la administración son muy reducidas -casi inexistentes- al menos en comparación con las de etapas posteriores de la evolución del Estado. La legitimidad del cuadro administrativo frente a los ciudadanos y frente al ámbito político viene dada por los mismos principios del tipo de dominación legal. Así, siguiendo el razonamiento weberiano, los funcionarios obedecen a los políticos en virtud de una regla estatuida y cuando los funcionarios, a su vez, ejercen la autoridad sobre los ciudadanos, obedecen también a

una norma formalmente abstracta en el marco de una competencia concreta. El funcionario al que se exige una formación profesional y ejerce un trabajo profesional actúa sine ira et studio, de modo estrictamente formal según reglas racionales y con objetividad, constituyéndose en una suerte de representante vicario del Estado.

Al hacer de la administración una variable dependiente del sistema político y basar éste su autoridad en normas racionales estatuidas correctamente en cuanto a su forma, la necesidad de legitimidad de la administración es reducida y dependiente.

No obstante, la noción de cuadro administrativo burocrático de carácter profesional genera la ilusión de un espacio propio de la administración diferenciado de la política -al mismo tiempo respetuoso de las normas y subordinado al gobierno- que también requiere de legitimidad y que proporciona legitimidad al sistema político.

Por obra y gracia de esta supuesta separación entre política y administración, el sistema político será legítimo en la medida en que cuente, entre otras cosas, con una administración profesional, que cumpla con las leyes y trate a los ciudadanos de forma objetiva y respete los mandatos de los representantes de los ciudadanos. Una administración legítima a su vez será aquella que se ajuste a los principios básicos del modelo burocrático. De hecho, estos valores se han incorporado y han conformado en uno u otro grado el sistema de valores propio de la administración del Estado democrático de derecho y la vigencia de formas más o menos puras del modelo de dominación

legal constituye una suerte de conquista histórica sobre otros modos de dominación. La burocracia, a su vez, es también una de las formas más avanzadas que se han inventado para estructurar las organizaciones, al menos en lo relativo a la administración de las normas 2. No obstante, el planteamiento weberiano resulta insuficiente para analizar la cuestión de la legitimidad del sistema político y la administración pública en fases más avanzadas de la evolución del Estado. Cuando entramos en el Estado de Bienestar y se produce la ampliación de las esferas de actividad del Estado, el sistema político ha de recurrir a motivos no sólo jurídicos de la dominación -como lo hizo en el pasado-, sino también a motivos económicos que justifiquen la intervención. La Teoría Económica y, en su aspecto más aplicado, la economía del bienestar ofrecen un sólido cuerpo de argumentos en este terreno. El cuadro administrativo burocrático del Estado Liberal también cambia y con él el problema de la legitimidad de la administración y la relación de ésta con la legitimidad del sistema político.

B. Los fallos del mercado: la justificación de la intervención del Estado

La mayoría de los economistas están de acuerdo con la afirmación de que las fuerzas competitivas del mercado generan un elevado grado de eficiencia y en que la competencia estimula la innovación. No obstante, ni el más radical de los defensores del mercado puede obviar que en determinados supuestos la competencia

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