"LINEAMIENTOS PARA LA ELABORACION DE UN PROGRAMA PRESUPUESTAL QUE AMPLIE LAS OPORTUNIDADES LABORALES DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN EL PER

“LINEAMIENTOS PARA LA ELABORACION DE UN PROGRAMA PRESUPUESTAL QUE AMPLIE LAS OPORTUNIDADES LABORALES DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN EL PERU”

Consejo Nacional para la Integración de las Personas con Discapacidad

CONADIS

Lima, Mayo 2011

1. Presentación

Por diversos factores, las oportunidades laborales para las personas con discapacidad en nuestro país son escasas o, al ser generadas, no se produce una adecuada articulación entre dicha oferta y la demanda laboral de este grupo de población, integrada mayormente por personas en situación de pobreza o expuestas a niveles de exclusión, que limitan su acceso a servicios educativos o formación técnica y profesional que les permitan ampliar sus posibilidades de inserción laboral en el ámbito de la Administración Pública, el sector privado o el desarrollo de iniciativas dirigidas a crear autoempleos.

El problema se agudiza si consideramos que las estadísticas sobre la condición laboral de las personas con discapacidad, son insuficientes y no están debidamente incorporadas en los sistemas de seguimiento que tiene implementado el Estado peruano, para medir el impacto de las políticas sociales a nivel del gobierno nacional y sub nacional, incluyendo el de algunos de los programas laborales con componente personas con discapacidad.

El objetivo del presente documento es desarrollar y proponer los lineamientos para la formulación de un programa laboral para las personas con discapacidad, que forme parte de una estrategia orientada a instituir como política de Estado, la necesidad de atender a la demanda laboral de una población económicamente activa con alguna discapacidad, que en un primer momento estimaremos en 421,200 personas.

Debe mencionarse que esta propuesta es resultado de una iniciativa ministerial que incluyó reuniones de trabajo técnico con representantes de organizaciones de la sociedad civil, gremios, partidos políticos; así como la concertación e intercambio de enfoques entre los sectores que integran las Comisiones Multisectoriales Permanentes del Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad 2009-2018 y de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, cuyas Secretarías Técnicas están a cargo del Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad - CONADIS.

Por el carácter de instrumento operativo que se pretende imprimir al proyecto de Programa Laboral para Personas con Discapacidad, gran parte del contenido de este documento aborda aspectos vinculados a la materia presupuestal y los alcances de la normatividad vigente en el país, que favorezcan un financiamiento estatal del programa.

Asimismo, el estudio considera las siguientes líneas de intervención:

a. Generación de un sistema de bonificación a familiares que asisten a personas con discapacidad.

b. Integración de las iniciativas privadas de inserción laboral a un tratamiento especial tributario.

c. Implementación de subprogramas regionales y locales con componente laboral dirigido a personas con discapacidad, fomentando toda forma de asociatividad.

d. Establecimiento de subvenciones para la formación técnico-productiva y profesional de personas con discapacidad.

e. Contratación de personas con discapacidad en la Administración Pública, en no menos del 3% del total del personal que allí labora.

2. Marco conceptual

En diciembre 2010, con la aprobación de la Ley de Presupuesto Público 2011, se autorizó al Ministerio de Economía y Finanzas impulsar el diseño de un programa estratégico aplicado a la discapacidad; programa que, a su vez, sería incorporado al proceso de programación estratégica presupuestal puesto en marcha en nuestro país desde el año 2007, el cual ha producido 24 programas estratégicos que en la actualidad son monitoreados y evaluados bajo el enfoque de presupuesto por resultados.

La lógica del presupuesto por resultados (también conocido como presupuesto por desempeño o presupuesto por objetivos), se ha venido implementando progresivamente en el Perú, hasta alcanzar casi el 12% del presupuesto público total aprobado para el año 2011.

El presupuesto por resultados exige a las entidades públicas involucradas el cumplimiento estricto de metas físicas anuales, casi todas relacionadas con políticas de Estado priorizadas en el marco de los ocho objetivos de desarrollo del milenio de la Organización de las Naciones Unidas.

Es recién con la aprobación de la citada norma presupuestal, que se establecía desde el año 2011 una atención específica al tema de discapacidad, así como la obligación explícita de los 1,834 gobiernos locales a integrarse al enfoque por resultados, insertando en sus presupuestos institucionales la estructura de más de la mitad de los 24 programas estratégicos actualmente vigentes.

No obstante y en cumplimiento de los acuerdos adoptados en sesiones del Consejo Nacional y de las Comisiones Multisectoriales Permanentes encargadas de implementar lo dispuesto por el Plan de Igualdad para las Personas con Discapacidad 2009-2018 y de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, el CONADIS había avanzado entre los años 2009 y 2010 con las gestiones ante el Ministerio de Economía y Finanzas para formalizar la autorización a todas las entidades públicas del uso de una estructura funcional programática que incluyera la atención presupuestal al tema de discapacidad; y de otro lado, con el diseño de un programa estratégico aplicado a la discapacidad, cuya propuesta final fue presentada a dicho Ministerio.

En esta misma ruta de trasladar hacia el ámbito presupuestal, el desarrollo normativo producido en materia de discapacidad en nuestro país, el CONADIS coordinó con el Ministerio de Economía y Finanzas el inicio del trámite para implementar lo dispuesto en relación al diseño del programa estratégico sobre discapacidad, que iba a significar para el año 2012, dado el carácter transversal del tema, la adopción de compromisos presupuestales en la instancia del gobierno nacional y, especialmente, del gobierno subnacional que desde el año 2009 está autorizado vía las respectivas leyes anuales de presupuesto público, a gastar parte de sus presupuestos en adecuación de la accesibilidad y puesta en funcionamiento de oficinas regionales y municipales de atención a las personas con discapacidad.

Otro elemento que integra el marco conceptual bajo el cual se fijará el tipo de tratamiento que se ofrecerá a la problemática laboral de las personas con discapacidad, es la reciente aprobación de los lineamientos para la programación y formulación del presupuesto 2012, dictados por el Ministerio de Economía y Finanzas, donde los programas estratégicos dan paso a los programas presupuestales que deberán aprobarse y regir en las entidades públicas hasta antes del 2014, año en el cual se estima que el 100% del presupuesto público estará orientado a programas presupuestales construidos bajo la lógica del presupuesto por resultados.

La implementación de programas presupuestales, se aprueba en un contexto signado por múltiples intentos para instalar definitivamente en el ciclo presupuestal peruano el enfoque por resultados, que incluye los convenios de administración por resultados, el programa de modernización municipal, el plan de incentivos para la mejora de la gestión municipal, la normativa para la creación de mancomunidades regionales y municipales, la aprobación de bonos de productividad, entre otros, constituyendo todos el esfuerzo del Estado peruano por modernizarse sobre la base de una efectiva descentralización y una directa vinculación entre el presupuesto público (el ciclo presupuestal: programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación) y el planeamiento estratégico (en la actualidad bajo responsabilidad del Centro de Planeamiento Estratégico Nacional - CEPLAN, que tiene en consulta su Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021).

El enfoque por resultados, en suma, nos dirá si los recursos públicos programados por cada entidad pública se ejecutaron en los plazos previstos, bajo criterios de eficiencia y atención a políticas públicas prioritarias para el Estado peruano, conforme fue establecido en los respectivos marcos lógicos de cada uno de los programas presupuestales que son revisados y aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas.

Configurado así el escenario del gasto público, resulta viable la tarea de identificar y evaluar los compromisos presupuestales que puedan asumir las entidades del gobierno nacional y subnacional, respecto a la atención que presten al objetivo del programa: propiciar e insertar personas con discapacidad en el mercado laboral.

3. Desarrollo de la propuesta

Se propone los lineamientos generales para el diseño de un programa presupuestal que tenga como resultado específico, la ampliación de oportunidades de trabajo digno de las personas con discapacidad, promoviendo su inserción en el mercado laboral como trabajadores dependientes en el sector público y privado, así como emprendedores generadores de autoempleos a nivel urbano y rural.

El resultado final del programa presupuestal estará alienado a la política de igualdad de oportunidad promovida por el Estado peruano en todas las entidades públicas.

El programa presupuestal movilizará presupuestos de gobiernos locales y regionales, y organismos que integran el gobierno nacional.

Antes de ingresar a describir los componentes del programa presupuestal para mejorar la situación laboral de las personas con discapacidad, conviene caracterizar la naturaleza y cobertura del mercado laboral para personas con discapacidad, a fin de visualizar mejor los lineamientos que plantea el presente documento:

a. Los términos de referencia de las plazas que se convocan a nivel del sector Público o que son creadas a nivel de las empresas privadas, no siempre se adecuan a la calificación técnica o profesional de la persona con discapacidad.

De otro lado, en algunos de los programas laborales existentes y en ciertos niveles de capacitación que se ofrece (sea de naturaleza pública o privada) a la población con discapacidad en edad de trabajar, la demanda se localiza principalmente en tipos de discapacidad física y de lenguaje o auditiva.

b. Aún la dinámica y resultados del mercado laboral para personas con discapacidad no son incorporados al sistema de seguimiento y evaluación de la política social que tiene implementado el gobierno central. Esto incluye la evolución que han tenido las empresas promocionales o negocios emprendidos por personas con discapacidad, en el marco de las normas de contrataciones y adquisiciones del Estado y del movimiento de recursos financieros para incentivar la generación de fuentes de trabajo entre las personas con discapacidad u organizaciones que representan o están relacionadas con la discapacidad.

c. En el tratamiento y toma de decisiones para aumentar el número de oportunidades laborales a las personas con discapacidad, no prevalece el criterio de inversión pública (o privada) sobre el de gasto público (o privado).

En términos macroeconómicos, esta percepción dificulta la valorización del aporte de las personas con discapacidad a la formación del producto bruto interno.

d. Aunque es un factor de índole subjetiva, cabe anotar la subsistencia de patrones socio-culturales que propician la exclusión de la persona con discapacidad, inclusive desde el propio entorno familiar.

Complica esta situación, que el mercado laboral no presenta una segmentación entre tipos de discapacidad y sus particulares competencias, necesidades y riesgos.

e. La baja capacidad de gasto que muestran los gobiernos nacional y subnacional influyen de manera negativa en la creación y fomento de más puestos de trabajo para personas con discapacidad y, en general, en la política social.

Una rápida revisión a los porcentajes ejecutados en los presupuestos 2010 del gobierno nacional, regional y local, nos indican que aproximadamente 18 mil millones de nuevos soles dejaron de invertirse en la economía nacional, lo cual representa un 17% del presupuesto institucional modificado total a nivel nacional. De los 18 mil millones de nuevos soles, 4.7 mil millones pertenecieron a la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios.

3.1. Desagregación del Programa Presupuestal

A continuación se ofrece una breve descripción de los componentes del programa presupuestal:

a. Generación de un sistema de bonificación a familiares que asisten a personas con discapacidad.

Existen discapacidades que requieren mayor atención que otras y en muchos casos, una atención permanente que en familias de escasos recursos económicos, deriva en la asignación de la responsabilidad a uno de sus miembros.

En forma de compensación por el trabajo que esta persona realiza en el cuidado del familiar con discapacidad, el Estado debiera intervenir a través de una contribución económica que puede formar parte de un sistema de bonificación que cubra sus necesidades mínimas.

b. Integración de las iniciativas privadas de inserción laboral a un tratamiento especial tributario.

Si bien existen diversas iniciativas de instituciones privadas, empresas, organizaciones sociales, dirigidas a mejorar los niveles de capacitación y empleo entre las personas con discapacidad, ellas operan sin un registro que permita el seguimiento a la política de incentivos tributarios o su adecuación a nuevas formas legales de estímulo directo a los servicios que prestan dichas entidades allí donde el Estado no puede hacerse presente o su intervención resulte en sobrecostos para la sociedad.

Los incentivos podrán estar orientados a la gestión que realicen para captar recursos de la cooperación internacional, el reporte de personas empleadas o en proceso de capacitación y adiestramiento, la inversión en infraestructura inclusiva, entre otros, siendo posible que se adopten nuevas fórmulas de canje por tributos, que pueden incluir el impuesto general a las ventas.

Otra línea de acción, consiste en incorporar en nuestra legislación sobre contrataciones y adquisiciones estatales, puntajes adicionales a las empresas postoras que demuestren responsabilidad social y ocupen mano de obra de personas con discapacidad.

c. Implementación de subprogramas regionales y locales con componente laboral dirigido a personas con discapacidad, fomentando toda forma de asociatividad.

Está relacionado con el desarrollo de proyectos que aliente la cooperación entre personas con discapacidad, sus familiares y la comunidad en su conjunto; proyectos que establezcan parámetros según tipos de discapacidad, sin dejar de ser productivos y de contenidos vinculados a la prevención (cuidado del medio ambiente, sensibilización social sobre factores de riesgo para adquirir una discapacidad, etc.) y la rehabilitación (enseñanza en lenguajes inclusivos, implementación de las normas sobre discapacidad, etc.).

En sección anterior se informó de los montos presupuestados que no han sido ejecutados por las entidades públicas durante el año 2010; en cuanto a los gobiernos regionales y locales, el monto es cercano a los 9 mil millones de nuevos soles por toda fuente de financiamiento. Un porcentaje de este total, serviría para asegurar el financiamiento de los subprogramas propuestos.

d. Establecimiento de subvenciones para la formación técnico-productiva y profesional de personas con discapacidad.

Iniciativa que relaciona las necesidades del mercado laboral, el nivel de capacitación de la persona con discapacidad y la intervención del Estado para ofrecer una cobertura económica a la población con discapacidad de los costos que le demande su formación técnica o profesional.

En complemento, para los fines de desplazamiento y acceso a los centros de enseñanza, se considera la creación de un fondo económico (a implementarse en cada región) que financie la entrega de ayudas biomecánicas y compensatorias a precios de costo.

e. Contratación de personas con discapacidad en la Administración Pública, en no menos del 3% del total del personal que allí labora.

Rubro donde será necesario analizar las estructuras organizacionales y marcos presupuestales de cada entidad pública, con el objetivo de precisar los perfiles técnicos y profesionales, así como el procedimiento administrativo para el acceso del personal con discapacidad a las plazas laborales que sean creadas en el marco de la normatividad vigente en materia de discapacidad y presupuestaria.

El programa presupuestal que se propone, busca asegurar en primer lugar la disponibilidad presupuestal de las aproximadamente 20 mil plazas que debieran ocupar las personas con discapacidad en la Administración Pública; plazas que, al margen del régimen laboral bajo el cual se produzca la contratación, tendrían que garantizar la logística, equipos e infraestructura para el desempeño de las funciones del nuevo personal con discapacidad.

El programa presupuestal que será ejecutado bajo un enfoque por resultados, durante sus fases de seguimiento, monitoreo y evaluación, tendrá que reportar la situación laboral de las personas con discapacidad, bajo parámetros como: ¿cuánta población económicamente activa con discapacidad, está realmente ocupada? ¿cuántos familiares de personas con discapacidad son compensadas con un bono económico, a cambio del servicio que prestan al Estado a través de los cuidados especiales a personas con discapacidad severas? ¿cuántas instituciones y en qué montos han sido incentivadas tributariamente, por su trabajo que realizan a favor de la inclusión laboral? ¿qué número de personas con discapacidad recibieron subvenciones con fines de capacitación técnico-productiva y/o profesional? ¿cuánta inversión pública a nivel regional y municipal fue dirigida a la inserción laboral de personas con discapacidad?

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