Analisis Del La Ley De Refugiados Y Asilados

La carta magna de la protección internacional de los refugiados es la ley que dicta la Norma jurídica de carácter obligatorio y general creada por el poder legítimo de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. Si bien Venezuela no es parte en dicha Convención, sí ratificó el Protocolo de Nueva York sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967 el 19 de septiembre de 1986, el cual, si bien fue concebido como un instrumento independiente de la Convención, se encuentra íntimamente vinculado a ella, dado que los Estados partes en él se comprometen a aplicar la definición universal de refugiado consagrada en el artículo 1º de la Convención, basada en los fundados temores de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política, así como el resto de las disposiciones fundamentales de la misma que consagran los estándares internacionales mínimos de protección de las personas que huyen de sus países por tales motivos en búsqueda de protección internacional.

Por su parte, la Constitución venezolana de 1961, en vigor cuando Venezuela ratificó dicho Protocolo, consagraba expresamente el derecho al asilo en su artículo 116. Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela elaborada por la Asamblea Nacional Constituyente y aprobada mediante referéndum el 15 de diciembre de 1999, se reconocen expresamente en su artículo 69 dos derechos: al asilo y al refugio, no obstante que las declaraciones y tratados internacionales sobre la materia reconocen que los refugiados, es decir, las personas perseguidas por los motivos mencionados arriba, tienen derecho a solicitar y recibir asilo en territorio extranjero.

Ahora bien, al consagrar en forma rápida el derecho al asilo y al refugio, el Constituyente de 1999 quizo que la legislación venezolana sobre la materia regulara separadamente las dos instituciones, por un lado, la institución del refugio, que tuvo sus orígenes en el marco del sistema universal en la época posterior a la Primera Guerra Mundial (1914-1918), y, por el otro, la institución latinoamericana del asilo político, cuyos orígenes son más remotos que los del refugio a escala universal ya que datan de varios tratados de carácter regional, entre los cuales pueden mencionarse el Tratado de Montevideo sobre Derecho Internacional Penal de 1899, la Convención de La Habana sobre Asilo de 1928, la Convención de Montevideo sobre Asilo Político de 1933, el Tratado de Montevideo sobre Derecho Penal Internacional de 1940, y finalmente las Convenciones de Caracas sobre Asilo Diplomático y sobre Asilo Territorial de 1954 en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA).

El órgano competente para la determinación de la condición de refugiado en la LORA se encuentra plasmado en el artículo 12 de la misma la cual crea la Comisión Nacional para los Refugiados, la que estará integrada por tres miembros con derecho a voz y voto: un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien la presidirá; un representante del Ministerio del Interior y Justicia; y un representante del Ministerio de la Defensa. Esta estará integrada por tres miembros más pero que sólo tienen carácter de observadores, porque intervienen en las sesiones de la comisión con derecho a voz pero no a voto y son ellos: un representante del Ministerio Público; un representante de la Defensoría del Pueblo; y un representante de la Asamblea Nacional propuesto por la Comisión Permanente de Política Exterior. Es de hacer notar que cada uno de ellos será designado por la máxima autoridad de los órganos que representan, según lo establece el artículo 3º del Reglamento de la LORA, dictado mediante Decreto Presidencial Nº 2.491 del 4 de julio de 2003.

Primero, hay que señalar que si bien con la creación de la Comisión se acogen las recomendaciones del Comité Ejecutivo del Acnur relativas a que los procedimientos internos para la determinación de la condición de refugiado cuenten con una sola autoridad central claramente identificada, que va a estar encargada de examinar las solicitudes de concesión de la condición de refugiado y de adoptar una decisión en primera instancia (Comité Ejecutivo del Acnur, 1977), la composición de la misma no es la más idónea por diversas razones. En primer lugar, se incluye una participación plena con derecho a voz y voto de un representante del Ministerio de la Defensa, siendo que el refugio es una institución de carácter civil y humanitario, mas no un asunto militar ni de seguridad nacional.

En segundo lugar, a los representantes de la Defensoría del Pueblo y del Ministerio Público sólo se les confiere el papel de miembros observadores, toda vez que sólo tienen derecho a voz pero no a voto en el seno de la Comisión Nacional para los Refugiados, no obstante su participación debería ser plena toda vez que son los órganos del Poder Ciudadano encargados de velar por la observancia de los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por la República y de garantizar su respeto en el marco de los procesos judiciales, respectivamente.

Cabe resaltar , que es un hecho de gran trascendencia que la LORA haya incorporado también al Acnur en la Comisión, a cuyas sesiones podrá asistir, en calidad de observador, un representante de dicho organismo de las Naciones Unidas, también con derecho a voz pero no de voto en el seno de la misma. Con esto se adoptan las Conclusiones del Comité Ejecutivo del Acnur, las cuales han venido recomendando a los Estados partes en la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 que favorezcan la participación del Acnur en los procedimientos nacionales para la determinación de la condición de refugiado.

Otro punto que encontramos positivo es el hecho de que la Comisión pueda invitar también a sus sesiones a otros delegados de organizaciones gubernamentales o no gubernamentales, pero también en papel de observadores, con voz y sin voto, como es el caso de las ONG que se dedican a la labor de promoción y defensa de los derechos humanos de los refugiados tanto a escala nacional como internacional, las cuales han venido desarrollado una importante labor de monitoreo del ingreso y las condiciones en que se encuentran los refugiados que cruzan la frontera colombo-venezolana. La participación del Acnur y de la sociedad civil en los órganos administrativos responsables del procedimiento interno para la calificación del refugiado y de las políticas públicas en materia de refugio, implica abordar este problema desde una perspectiva integral, siendo que la acción del Estado se ve complementada con la asesoría de estos organismos más especializados. Se trata de una tendencia que se ha venido dando en las legislaciones internas sobre refugiados de la región latinoamericana.

En cuanto a las funciones de la Comisión Nacional para los Refugiados, el artículo 13 de la LORA le atribuye a la Comisión Nacional para los Refugiados todas las funciones que corresponden al procedimiento interno para la determinación de la condición de refugiado, desde el conocimiento y decisión de las solicitudes de refugio hasta la eventual cesación de la condición de refugiado, a lo cual debe agregarse la facultad de excluir de tal condición a cualquier persona que se encuentre inmersa en alguna de las cláusulas de exclusión previstas en la LORA, que son las mismas que están contempladas en los instrumentos universales.¡

Con ello se da cumplimiento a las recomendaciones del Comité Ejecutivo del Acnur (1977), en el sentido de que la autoridad encargada de examinar las solicitudes de concesión de la condición de refugiado, en el plano interno de los Estados, debe ser una sola autoridad central claramente identificada, la cual siempre adoptará una decisión en primera instancia, dejando a salvo la posibilidad de apelar ante la misma autoridad o ante una autoridad diferente, de carácter administrativo o judicial, recomendación que también acoge la LORA como se verá al estudiar el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en Venezuela.

El procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en la LORA esta en el capítulo III de la misma la cual regula el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en Venezuela. El mismo, trata de un procedimiento administrativo de carácter declarativo, iniciado a instancia de parte interesada y cuya finalidad es la declaración por parte del Estado venezolano, por órgano de la Comisión Nacional para los Refugiados, del reconocimiento de la condición de refugiado a las personas que han ingresado al territorio nacional debido a fundados temores de ser perseguidas por los motivos consagrados en la definición universal consagrada en la Convención de 1951 y adoptada por la LORA (Nava, 2004). Este procedimiento está sujeto a los principios de accesibilidad, oralidad, celeridad y gratuidad, según lo establece la propia ley en su artículo 3º.

Cabe destacar que el señalar que este procedimiento se aplica tanto para las personas que hayan ingresado al país individualmente, como para aquellas que hayan entrado colectivamente, es de suma importancia. Esto es lo que se conoce como las afluencias masivas de refugiados. En efecto, cuando se produce "la llegada al territorio nacional de grupos de personas necesitadas de protección que huyen de un mismo país, dificultándose la determinación momentánea de las causas que motivaron su movilización", se habla de afluencias masivas según las define el artículo 32 de la LORA, y en estos casos también será aplicable el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado, lo que significa que aquellas personas del grupo que deseen solicitar el reconocimiento de su condición de refugiado deberán hacerlo individualmente según lo dispone el artículo 36 de la LORA.

En tal sentido, si bien la LORA acogió las recomendaciones contenidas en la Conclusión Nº 22 del Comité Ejecutivo del ACNUR relativa a la protección de las personas que buscan asilo en situaciones de afluencia en gran escala (1981), como son la garantía de admisión y de no devolución o rechazo en la frontera, así como la asistencia humanitaria para satisfacer sus necesidades básicas (artículo 33 de la LORA), la definición adoptada por la LORA en su artículo 32 es sumamente restringida en comparación con los parámetros internacionales, toda vez que en estos casos el ACNUR ha dejado claro que debe utilizarse una definición ampliada de refugiado, por cuanto dentro de estas afluencias masivas se incluyen no sólo los refugiados que sufren de persecución en el sentido de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, sino también personas que, a causa de una agresión, una ocupación o una dominación extranjera, o acontecimientos que perturben gravemente el orden público en una parte o en la totalidad de su país de origen o de nacionalidad, se ven obligados a buscar refugio fuera de dicho país.

En conclusión, fue tan sólo en febrero de 2004 cuando la Comisión Nacional para los Refugiados otorgó oficialmente el estatuto de refugiado a cuarenta y siete solicitantes colombianos, de las casi dos mil personas que, según cifras del Acnur, lo han solicitado, 89% de las cuales se encuentran ubicadas en los estados Apure, Táchira y Zulia (Provea, 2003). Esto demuestra que, si bien el procedimiento interno para la determinación de la condición de refugiado está formalmente establecido en Venezuela, en la práctica dicha condición sólo se ha concedido oficialmente, después de una mora de casi tres años, a escasamente el 2% o 3% por ciento de los solicitantes de refugio en el país. Ello significa que en la práctica, el Estado venezolano sigue incumpliendo sus compromisos internacionales en materia de determinación y protección del estatuto de refugiado.

En efecto, si bien Venezuela ha ratificado el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y ha dictado una legislación nacional acorde con los estándares internacionales, en la práctica el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado es excesivamente lento, centralizado y burocrático, lo que conlleva a una violación de todos los derechos fundamentales de los refugiados. La estructura y el funcionamiento de la Comisión Nacional para los Refugiados deben descentralizarse, para lo cual deben activarse de una vez por todas las secretarías técnicas en los estados Táchira, Zulia y Apure, ya que las mismas pueden servir de enlace efectivo entre la Comisión y los solicitantes que se encuentran mayoritariamente en dichas entidades político-territoriales.

Cierto es que, mientras el conflicto armado colombiano persista como la situación que origina los desplazamientos de estas personas hacia Venezuela, continuarán e incluso podrán aumentar las afluencias masivas de refugiados colombianos en territorio nacional y tornarse en una situación aún más preocupante, porque se trata a fin de cuentas de un problema de carácter humanitario que no puede seguir siendo ignorado y que debe ser abordado desde una perspectiva integral. El Estado venezolano tiene ante sí dicho reto con la colaboración de la comunidad internacional representada por organismos como el Acnur, el cual ha venido realizando una labor muy importante en el país prestando asistencia humanitaria a los refugiados en las zonas fronterizas, y fortaleciendo las redes de protección en particular con las ONG. Pero cuando se habla del Estado venezolano debe enfatizarse en que el reto no sólo está a cargo del Poder Ejecutivo por órgano de la Comisión Nacional para los Refugiados, sino también del Poder Judicial y del Poder Ciudadano, que han tenido una actuación casi nula en la defensa y protección de estos seres humanos que sufren la tragedia del desarraigo. También la población venezolana debe ser sensibilizada como sociedad de acogida en cuanto a los derechos que corresponden a estas personas a quienes se les ha violado el derecho de permanecer en su propio hogar, ya que sin la colaboración de la población es poco o nada lo que se puede hacer para lograr la no discriminación de los refugiados y su reinserción efectiva en la sociedad.

Finalmente, nos encontramos con una ley indispensable para el desarrollo y apoyo ciudadano, la cual nos ampara constitucionalmente y obliga a los órganos estatales jurídicos a su fiel cumplimiento; pues, de lo contrario se abrirán y por ende se dará paso los procedimientos legales que amerite la sit

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