INFORME REFORMA AGRARIA / LEY DE TIERRAS

Antecedentes de la reforma agraria en Venezuela.

La reforma agraria tiene su origen en la distribución muy desigual de la posesión de las tierras rurales, junto con una muy extendida pobreza rural. En Venezuela, la mayor concentración de la pobreza se ubica en poblaciones menores de 25.000 habitantes y en las áreas rurales (74%). Esto orienta la problemática hacia la superación de la pobreza rural como objetivo principal de las reformas y no hacia la distribución de tierras. Por si sola la distribución de tierras no es una condición suficiente para lograr el mencionado objetivo. En general, la eficacia de una reforma agraria depende de la creación de un mercado formal y homogéneo de la propiedad. La titularidad de la tierra es entonces una condición necesaria para el funcionamiento de un mercado de tierras formal. La atención de los entes gubernamentales encargados de la problemática agraria debe concentrarse en la acción de las instituciones de la propiedad. Sin propiedad formal no puede haber mercado, si se entiende apropiadamente al mercado no sólo como un mecanismo de transacción; si no como un principio para organizar la actividad económica en una sociedad.

Para que el mercado cumpla esta función de organizador requiere de un producto homogéneo, condición que no se cumplirá mientras existan tierras formales e informales. Esto último, debe distinguirse de la propiedad individual y comunal, el mecanismo de mercado se agiliza con la formalización de la propiedad ya sea individual o comunal. Venezuela ha evolucionado en estos aspectos en los últimos años al acelerar los procesos de titularización y por ende en la estructuración de un mercado formal de tierras. Los derechos de propiedad no sólo afectan la capacidad de las familias de producir para su subsistencia y para el mercado, su condición económica y social, también afectan los incentivos al trabajo y a la sustentabilidad productiva. Uno de los mayores beneficios de la titularización es el acceso al crédito. El sistema financiero formal tiene pocos incentivos para realizar préstamos a productores que no poseen los derechos de propiedad.

Estos derechos pueden dar acceso a tales fuentes de financiamiento activando la demanda por insumos y factores fijos de producción. Si bien la titulación puede facilitar el acceso a las fuentes de financiamiento, la demanda por tales créditos puede verse limitada por los costos de transacción, la escala de operación, los ingresos potenciales y el nivel de riesgo. En tal caso, se hacen necesarios programas regionales muy bien dirigidos al segmento de pequeños productores y campesinos, en los cuales se les preste apoyo en las áreas de infraestructura y compra de insumos.

Comportamiento de la agricultura venezolana a partir de 1960.

A partir de 1960 tienen lugar para la agricultura venezolana una serie de acontecimientos que la caracterizan y condicionan para su desarrollo futuro. La creciente aceleración y expansión de la actividad de los grupos empresariales, es lo que constituye la línea principal de su desarrollo ya iniciado antes, pero ahora afianzado y con una capacidad de crecimiento aun mayor.

La promulgación y ejecución de la Reforma Agraria acapara la atención hacia el sector agrícola en los primeros años de la década. Sin embargo, su incidencia en el comportamiento de la agricultura ha sido en realidad mucho menor de lo que pudiera haberse esperado hace quince años, y lo que es aun más claro, su papel dentro de la actualidad agrícola y al menos en un futuro próximo, es y será más marginal. Tanto las incidencias del proceso de la Reforma Agraria, como sus logros y sus principales limitaciones han sido recientemente evaluados llegándose a conclusiones como las siguientes:

a. "Los niveles de ingreso alcanzado dentro del sector reformado, están entre los más bajos del sector rural productor."

b. "La incorporación de las masas campesinas al proceso de Reforma Agraria ha sido lenta, existiendo en la actualidad un contingente significativo de sujetos del mismo, que conforman el grueso de los jornaleros agrícolas y los desempleados y sub-empleados estacionales del campo que aun carecen de tierra"

"A pesar de que ha habido un proceso de Reforma Agraria, iniciado hace 15 años, la propiedad de la tierra continúa concentrada en pocas manos... La estructura de la propiedad de la tierra ha sufrido variaciones poco significativas".

Las conclusiones de la Comisión creada por la Presidencia de la República son elocuentes. El mismo informe señala lo que a su juicio es una de las causas que permite explicar la actual situación de la Reforma Agraria: la ausencia de una firme determinación por parte del Estado, a modificar radicalmente la injusta [distribución de la] tenencia de la tierra que ha caracterizado al campo venezolano.

Mas adelante señala: "...paralelamente a la reforma agraria a ocurrido una fuerte expansión de tipo empresarial, fundamentalmente en tierras públicas, en la cual es bastante preocupante la presencia de capital extranjero. De esta manera se han fortalecido los mecanismos de desarrollo de la gran propiedad".

Es decir, el proceso de desarrollo agrícola de tipo empresarial ha arrollado y aun se ha servido del proceso de Reforma Agraria, para consolidarse como el factor dinámico y claramente predominante del agro venezolano, y ha sido la base de la expansión de la agricultura los últimos quince años.

Situación actual.

El proceso de reforma agraria fue producto de un consenso nacional donde se consagró un modelo de propiedad con una función social y la expropiación se contempló como castigo para los absentistas y rentistas. La reforma se concibió como un medio de transformación social democrática para evitar la violencia en las áreas rurales, dando lugar a un nuevo movimiento campesino fuerte y extendido nacionalmente. La aplicación de este modelo canalizó las aspiraciones de campesinado y existen pocas dudas que fue el principal frente antigerrillero y la causa de la formación de una clase media campesina. Los indicadores agrarios, ambientales y económicos señalan a la reforma como parte del crecimiento agrario de los sesentas y setentas. Asimismo, se le atribuye a la distribución de tierras en los planes de reforma agraria el aumento de la pequeña propiedad en números absolutos y relativos.

Aunque no existe un catastro confiable, se estima que la reforma ha afectado a 12 millones de hectáreas, entre 1960 y el 2000, período en el cual se han dotado o entregado alrededor de 8 millones de hectáreas. No obstante, a partir de los ochentas, se observa que el diseño de los planes de reforma agraria se desviaron de la concepción integral de la reforma y de la planificación nacional. Esto ha creado una demanda potencial de unos 400.000 productores que actualmente explotan menos de 100 has. Y que ocupan alrededor de 17% de la superficie total aprovechable. Parte de esta demanda se podría satisfacer con la disponibilidad de unos 3,3 millones de has que posee el Instituto Agrario Nacional. Asimismo, se calcula en 120.000 los ocupantes de tierras del referido Instituto o que explotan bajo arrendamiento tierras municipales, todos los cuales deben regularizar la tenencia de sus explotaciones.

La Reforma Agraria hoy.

Cuando han transcurrido 25 años de esa primera evaluación, es decir, a 35 años de iniciada la Reforma Agraria, la situación parece no haber cambiado substancialmente. El Informe Anual de Provea sobre la situación de los derechos humanos en Venezuela, correspondiente al período octubre 1994 - septiembre 1995 hacía la siguiente reseña:

** La ausencia de títulos de propiedad sigue siendo el principal problema que afecta a los medianos y pequeños productores, sin que se observen medidas claras tendientes a resolver esta situación.

** De acuerdo a los resultados obtenidos por la Comisión Presidencial de Evaluación y Seguimiento de la Reforma Agraria, que evaluó los 35 años de implementación de la misma, solo una minoría de los campesinos sujetos a ella han obtenido sus títulos de propiedad definitivos.

** En este sentido, el mencionado informe afirma que "... si apenas el 27% reportó disponer de este documento, no cabe duda de que aún existe una gran precariedad jurídica en el campo" (MAC: Evaluación de la Reforma Agraria. Caracas, 1995).

** La actuación del Instituto Agrario Nacional (IAN), organismo rector de la reforma agraria y por ende poseedor de una ineludible responsabilidad en la regularización de la situación de la tenencia de la tierra de miles de campesinos, merece particular atención.

Establece el informe de la Comisión Presidencial: "La ocupación de tierras adscritas al IAN ha sido la vía para acceder a su posesión por muchos de los actuales productores, en tanto que, el reconocimiento de esta situación y su regularización ha sido lenta y ha carecido de continuidad". En el caso de la reforma agraria, es obvia que ésta fue acometida sin tener la base que ofrece el catastro, aunque ello no constituía legalmente un impedimento para su implementación. Sin embargo, era de esperarse que el proceso de levantamiento de registros y control de tierras fuera paralelo al desarrollo de la reforma agraria. A 35 años de su implantación todavía existe ese gran vacío.

En 35 años la situación no ha cambiado demasiado, al punto que el Informe de Provea coincide con el del Cendes al señalar que una de las causas que explican los escasos logros en materia de reforma agraria es "la poca importancia que el sector agropecuario ha tenido y sigue teniendo en el país"6. Tanto el Cendes como Provea, en momentos históricos diferentes, concuerdan en señalar a la marginalidad del sector y a la ausencia de una política que rescate la prioridad de la reforma agraria, como factores que han obstaculizado la realización efectiva de medidas destinadas a asegurar el derecho a la propiedad de la tierra y de la seguridad jurídica de la tenencia.

LEY DE TIERRAS

Análisis a la ley de tierras y desarrollo agrario (2010).

La referida Ley contiene 252 artículos más 17 dispositivos transitorios y 3 dispositivos derogatorios. Así mismo, dispone la creación de dos (2) instituciones administrativas significativas, más figuras o instancias judiciales.

Estas dos (2) principales instituciones administrativas son: Instituto Nacional de Tierras. Se hace cargo de la regularización de las tierras con vocación agraria, llevando a cabo los procedimientos de declaratoria de finca ociosa y de certificación de finca mejorable o productiva. Igualmente, es competente para tramitar los procedimientos de expropiación agraria y de rescate, y para intervenir preventivamente las tierras que se encuentran improductivas.

Instituto Nacional de Desarrollo Rural. Tiene la responsabilidad de contribuir con el desarrollo rural integral del sector agrícola en materia de infraestructura, capacitación y extensión. El objetivo aquí es reflexionar sobre el impacto que dicha Ley tendrá sobre las actividades forestales, especialmente las productivas en el establecimiento y manejo de plantaciones y él manejo del bosque natural.

Premisas – Principios de la Ley de Tierras

• Principios Expuestos en la Ley

Según la introducción, la Ley pretende lograr una distribución más justa de las tierras rurales y aumentar la productividad del sector agrario. Se pretende eliminar el latifundio. Se pretende mejorar el uso de la tierra evitando la acumulación o tenencia de tierras ociosas que no cumplan una función social determinada, principalmente la seguridad agroalimentaria.

• Principios que deberían estar incluidos.

El principio de "banco de suelos" sería conveniente para el desarrollo sustentable rural. Se trata de reconocer el hecho que los suelos de vocación agraria pueden ser conservados bajo uso forestal, bien de vegetación natural o plantaciones con fines de producción. En este último caso una plantación con turno de por lo menos cinco años, constituye una modalidad de mínima labranza, pues el suelo se altera solamente una vez cada cinco años y el uso de pesticidas puede ser evitado y el uso de fertilizantes puede producirse una vez por turno. Lógicamente, entre más largo el turno, mejor la conservación del suelo. En cualquier momento estos suelos puede ser reconvertidos al uso agrícola. Un monitoreo permanente de los suelos permitiría conocer los efectos reales sean éstos positivos o negativos, lo cual es muy poco probable, aun en el caso de especies como los eucaliptos.

• Análisis a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

La referida Ley contiene 281 artículos más 16 dispositivos transitorios y 3 dispositivos derogatorios todos ellos en 7 títulos y 34 capítulos. Se dispone la creación de tres instituciones administrativas más figuras o instancias judiciales.

El objetivo aquí es reflexionar sobre el impacto que dicha Ley tendrá sobre las actividades forestales, especialmente las productivas en el establecimiento y manejo de plantaciones y él maneo del bosque natural.

Podemos comenzar por señalar lo que en este momento tenemos a mano y lo que no tenemos.

Tenemos:

1) el texto de la Ley

2) una intención de buenos propósitos expuesto en el preámbulo, como es la justicia social rural y mejorar la productividad

3) experiencia no muy buena de la escasa implementación de leyes, especialmente cuando tocan intereses, (malas) costumbres, etc. (por ejemplo Ley de Tránsito)

4) también experiencia de algunos instrumentos jurídicos cuyos resultados reales han sido muy diferentes a los supuestos resultados deseados (intenciones), como podría ser lo relacionado con el alquiler de viviendas, y en cierto modo la legislación laboral

No tenemos:

1. el Reglamento correspondiente que pudiera clarificar algunas cosas

2. precedentes jurídicos "jurisprudencia" que ayude a interpretar las diferentes disposiciones (se supone que las diversas decisiones en el marco de la Ley de Reforma Agraria no son aplicables)

3. información de cómo se va a instrumentar la Ley (interpretación de textos de artículos, las intenciones de los redactores vs. las de los eventuales ejecutores)

4. una apreciación de los verdaderos resultados que se obtendrán con la ejecución de la Ley

Es a este último aspecto lo que queremos acercarnos en este evento: una primera aproximación en lo referente al sector forestal

El sector rural es un sistema complejo:

• tierras

• actores

• recursos económicos

• ambiente económico, político y social en que se desenvuelve (el sistema rural inmerso en el sistema nacional)

Como sistema va a tener un comportamiento, especialmente una forma de responder a la implementación de la Ley

Resultado deseado (intención de la Ley) (entrada –input-)

Acción (instrumentación, ejecución) (entrada –input-)

El Sistema rural

Respuesta – Resultado real (salida –output-)

Sistema simple: más predecible

Sistema complejo: menos predecible Es más difícil pronosticar los resultados reales, es decir, la respuesta del sistema a las acciones

Las Tierras – según diferentes criterios de clasificación.

Criterio de tipo de uso: agrario vs. natural

Tierras sin vegetación natural (cultivos, terrenos en descanso)

Los rastrojos, aunque sean de vegetación natural secundaria se incluyen aquí

Bosques

Otros tipos de vegetación natural (sabanas, chaparrales, humedales)

No incluye los rastrojos

Criterio administrativo, jurídico (tipo de tenencia)

Propiedad privada con título

Propiedad privada por derechos

Baldío

ABRAE (y diversos parques, monumentos)

Concesiones forestales, mineras

Tierras municipales

Tierras comunitarias (indígena u otro)

Ejidos

Ocupación ilícita (ilegal) consolidada (más de "x" tiempo y desarrollo)

Ocupación ilícita (ilegal) no consolidada (menos de "x" tiempo)

Criterio de tamaño de predio

Latifundio

Finca independiente

Conuco

Criterio de productividad

Finca productiva

Finca mejorable

Finca ociosa

Criterio de capacidad uso – calidad de suelo, topografía aptitud ecológica

Clase de tierra calidad de suelo (Clases I, II, III, ... X)

Subclase de tierra

Calidad de sitio / categoría de productividad potencial

Especialmente en el establecimiento y manejo de plantaciones forestales.

Instituciones creadas por la Ley:

Instituto Nacional de Tierras

Instituto Nacional de Desarrollo Rural

Corporación Venezolana Agraria

Instituciones jurídicas

Tribunal Supremo de Justicia Sala Agraria

Tribunales agrarios

CUADRO COMPARATIVO ENTRE LA DEROGADA LEY DE LA REFORMA AGRARIA Y DE LA VIGENTE LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO

SEMEJANZAS:

Ley de la Reforma Agraria Ley de Tierras y Desarrollo Agrario

Esta Ley tiene por objeto la transformación de la estructura agraria del país y la incorporación de su población rural al desarrollo económico, social y político de la nación.

Tiene por objeto establecer las bases del desarrollo rural integral y sustentable, con un plan estratégico enfocado a brindar seguridad agroalimentaria

El Estado garantizará los créditos para la compra de equipos y maquinarias agropecuarias. El estado organizará un servicio eficiente de crédito agrario

Los resultados debían darse a mediano y largo plazo. Esta Ley fue un fracaso. No resultó. A mediano plazo aún siguen vicios en la adjudicación de tierras y otorgamiento de créditos agrícolas y facilidades a los pequeños y medianos productores.

DIFERENCIAS:

Ley de la Reforma Agraria Ley de Tierras y Desarrollo Agrario

Entró en vigencia el 05 de Marzo de 1960. Entró en vigencia el 17 de junio de 2010.

Esta Ley tiene por objeto la transformación de la estructura agraria del país. Tiene por objeto establecer las bases del desarrollo rural integral y sustentable.

Se crea el Instituto Agrario Nacional (IAN) Se crea el Instituto Nacional de Tierras (INTI)

Las tierras baldías del Estado, son compradas y adquiridas por los interesados con capacidad económica y adquisitiva para ello al IAN. Las tierras baldías del Estado, son cedidas por adjudicación (concesión) por parte el INTI.

Son sujetos beneficiarios de esta Ley, todo ciudadano o extranjero, capaz de explotar el trabajo rural. Son sujetos beneficiarios del régimen todos los venezolanos y venezolanas que hayan optado por el trabajo rural.

Existen los propietarios de grandes extensiones de tierras y terratenientes. No existirán más los terratenientes, sólo los adjudicados.

No existe la expropiación agraria. Existe la expropiación agraria, por inoperancia o desuso de grandes lotes de tierras.

No se menciona procedimiento jurisdiccional en cuanto a materia agraria. Se menciona el procedimiento jurisdiccional que se debe seguir en materia agraria.

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