LA POLITICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA

LA POLITICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA

El documento analiza la política fiscal a lo largo del Siglo XX en Colombia, con énfasis en los factores económicos y de economía política que determinaron los aciertos y las dificultades fiscales que experimentó el país. Desde el punto de vista de las estadísticas, se construyen series fiscales consistentes metodológicamente para el gobierno para el período 1899 a 2003. Después de observar niveles promedio de la carga tributaria (impuestos nacionales) del alrededor del 5% del PIB durante el siglo, se presentó un cambio positivo significativo desde mediados de los noventa (la carga alcanzó un nivel del 14% en 2003). Sin embargo, el cambio se logró a través de reformas sucesivas e incompletas que dieron lugar a una estructura tributaria inadecuada e ineficiente. El gasto del gobierno se encuentra hoy en día en el nivel más alto del siglo, con una tendencia creciente desde inicios de los noventa, que se explica principalmente por las transferencias (territoriales, pensiónales y otras) y los intereses de la deuda. Se destaca que las reformas presupuestales que han buscado flexibilizar y reducir el gasto no han tenido el éxito esperado. Los desbalances fiscales durante el siglo fueron seguidos de ajustes por el lado de los ingresos y de los gastos, que hicieron posible el cumplimiento de la restricción intertemporal del gobierno, como lo muestra el comportamiento del nivel de la deuda. El desbalance fiscal acumulado del gobierno, reflejado en un nivel de la

deuda sin precedentes en el siglo (54% del PIB), demanda reformas estructurales y ajuste fiscal adicional que la hagan sostenible. En general, el gobierno ha tenido más éxito en alcanzar ajustes fiscales por aumentos en los ingresos que a través de recortes en los gastos.

Con el fin de cumplir su objetivo, el documento analiza en forma cronológica los siguientes períodos y episodios de la historia fiscal colombiana: (1) la crisis fiscal durante la Guerra de los Mil Días (1898-1903); (2) el ajuste y desajuste fiscal durante la administración Reyes (1904-1910); (3) el período de la Primera Guerra Mundial (1910-1920); (4) la situación fiscal de los años veintes (1920-1930); (5) las finanzas públicas y la Gran Depresión (1930- 1939); (6) el fisco durante y después de la Segunda Guerra Mundial (1939-1949); (7) la evolución fiscal en los años cincuenta; (8) la crisis y recuperación fiscal de los sesenta (1960-1970); (9) la Misión Musgrave y la Reforma Tributaria de los setenta (10) la crisis Latinoamericana de la deuda y el ajuste fiscal (1980-1990); (11) la Constitución de 1991 y el desempeño fiscal (1990-1999); y, finalmente, (12) la política fiscal de finales del Siglo XX e inicios del Siglo XXI (1999-2003).

Algunas de las preguntas que pretende responder el documento son:

¿Cuáles fueron los episodios fiscales más complejos del siglo y cómo se resolvieron?

R/ El análisis del balance fiscal a lo largo del Siglo XX evidencia cuatro períodos de grandes déficit: el primero se dio como consecuencia de

la Guerra de los Mil Días, que no tiene precedentes históricos. Desafortunadamente no contamos con información sobre el comportamiento del PIB entre 1899 y 1904 que permita calcular el indicador del desbalance fiscal del gobierno como porcentaje del PIB y compararlo con otros períodos de grandes problemas fiscales. Hacia finales de la administración Reyes, quién había realizado inmensos esfuerzos de ajuste fiscal al inicio de su administración, y como consecuencia de un ambicioso programa de obras públicas (carreteras y ferrocarriles), se presentó un nuevo desajuste fiscal del gobierno que alcanzó el 3% del PIB. El siguiente gran episodio de déficit fiscal se presentó hacia finales de la administración Turbay a comienzos de la década de los ochentas, como consecuencia del efecto combinado de un programa deliberado de gasto en infraestructura (transporte, energía y minas), financiado con crédito externo, y de un bajo crecimiento económico. El cuarto período corresponde a lo ocurrido durante la segunda mitad de los noventa, cuándo el déficit del gobierno adquirió niveles sin precedentes en el Siglo XX, por aumentos en el gasto por encima de los ingresos, especialmente relacionados con gastos de funcionamiento e intereses de la deuda.

¿Cuáles son los principales elementos del manejo económico, fiscal y político del pasado que explican la situación fiscal actual?

En los últimos años, y más a partir de la Constitución de 1991 con la nueva legislación sobre transferencias territoriales y “gasto social”,

el tema de las transferencias territoriales es uno de los más debatidos y se las señala como una de las principales causas del desequilibrio fiscal actual.

Otro hecho relevante por el lado del gasto fue lo que sucedido con la inversión pública. En el período de crisis entre 1962 y 1963, las autoridades se vieron forzadas a frenarla, por lo que tuvo un crecimiento negativo, inclusive en términos nominales. Por el contrario, a finales de la década con el auge en los ingresos, los gastos de inversión aumentaron su participación dentro del total del gasto público. La inversión pública en el presupuesto nacional pasó de representar el 25.5% en 1965 al 39.3% en 1969. Los gastos totales de caja de la Nación entre 1960 y 1970 aumentaron del 6.7% del PIB al 10% representando un crecimiento real promedio durante la década de 11%

¿En qué momento se pasó de ser un país en el que su balance fiscal dependía de los impuestos indirectos a uno en el que dependía de impuestos directos?

La carga tributaria, usando como medida los tributos del gobierno, en el año 2003 se encuentra en el nivel más alto logrado en un siglo (14% del PIB). Hasta los años treinta, la carga tributaria se mantuvo en un nivel promedio del 4% del PIB. Esta se incrementó en los años treinta con el fortalecimiento de los impuestos directos, particularmente con el impuesto a la renta y, muy especialmente, a finales de los cuarentas e inicios de los cincuentas con la recuperación del crecimiento económico (alcanzó un nivel promedio del 7%).

El nivel logrado se mantuvo hasta mediados de los ochentas, con alguna tendencia a la baja a comienzos de los sesenta debida a la Ley 81, que fue rápidamente remediada con la introducción del impuesto a las ventas a mediados de esa década y fortalecida con la reforma tributaria de 1974. Desde mediados de los ochenta la tributación se vio fortalecida con sucesivas reformas tributarias que llevaron la carga fiscal a los niveles vigentes.

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