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Bases Constitucionales Y Legales De Los Consejos Comunales

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Categoría: Temas Variados

Enviado por: John0099 09 mayo 2011

Palabras: 4189 | Páginas: 17

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complementan en el cumplimiento del objetivo. No se puede prescindir de la representación pero ésta debe ser reforzada con la participación de los ciudadanos, que es; que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.

El Estado debe asumir la promoción de esa participación, garantizando un marco político y jurídico que propicien un clima apropiado (Art. 70º, CRBV 1999, 135 LOAP y 253-272 LOPPD).

Se reconoce la participación ciudadana en la Constitución de 1999 como una de las fuentes de legitimidad del poder político y de la organización del Estado pero en la práctica cotidiana existen severas restricciones para desarrollar procesos de participación, quizás la mas fuerte de estas restricciones sea la cultura política que no propicia el involucramiento de los ciudadanos en la cosa pública, mas allá del ejercicio de sus derechos políticos (Morales, Leal y Cuñarro, 2006 ), en síntesis, la Constitución plantea, por primera vez, el diseño de una democracia participativa, separándose así de lo que había sido una constante en la historia constitucional republicana de Venezuela: la democracia representativa. Este modelo de democracia participativa se basa en la premisa de que, para que se democratice la gestión pública la participación ciudadana debe equilibrar el poder facilitando desde el texto constitucional la organización y participación de los sectores populares en la solución de sus problemas, construyendo un conjunto de instituciones y políticas públicas, orientadas a dar respuesta a la exclusión social y cultural “...que difiere de los enfoques de naturaleza neoliberal que orientaron las gestiones públicas previas” (López Maya, 2005: 255).

Conviene destacar, que la CRBV es explicita al indicar los medios para que los ciudadanos participen y ejerzan su protagonismo y, muy especialmente en lo atinente a la participación de la población en la formulación, ejecución y control de la gestión pública, asumiendo que participar en una de las categorías a las cuales responde la administración pública (Art. 142º CRBV). Dichos medios son indicados con carácter enunciativo en el texto constitucional puesto que, si bien se señalan algunos, la constitución deja espacio para que se consideren como tales otras formas de organización de los ciudadanos y de las comunidades, con la sola condición de que se sustenten en los valores de cooperación y solidaridad. Tal como se evidencia en el artículo 70º el cual se transcribe por su particular significación:

Artículo 70:

“Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad”.

Este tratamiento constitucional encuentra su justificación en los conceptos del preámbulo constitucional, integrado con los dispositivos mismos de la carta y que se hayan presentes en todas las leyes que, con posterioridad a 1999, se han promulgado para desarrollar ese principio participativo que subyace en los valores antes aludidos.

Está claro que el cambio constitucional producido en 1999 responde a las tendencias observables en los nuevos procesos de gestión pública en las sociedades contemporáneas intentan recobrar la importancia de la sociedad civil organizada en la elaboración y la implementación de las políticas públicas.

A la luz del nuevo escenario jurídico-político venezolano, muchos son los retos que debe enfrentar el sector de las organizaciones, en la rearticulación de las relaciones con el Estado, este modelo busca la transformación del mismo a través de nuevos sentidos, en donde se le otorga un atributo esencial al poder soberano, en relación al ejercicio de la participación ciudadana que se encuentra en un proceso de crecimiento y consolidación ya que representa un actor válido que requiere estar inserto en los procesos de desarrollo (Bracho y Núñez, 2005: 12).

De este modo se comprende que en los diversos niveles de gestión pública se convierten participes de la solución de sus problemas en un modelo que une el principio de la subsidiaridad, donde el agente mas cercano al ciudadano enfrentan los problemas que le afectan, con el principio de la corresponsabilidad, pues la familia, la comunidad y la sociedad, enfrentan sus necesidades con el apoyo del gobierno en un modelo descentralizado. (Bracho y Núñez, 2005).

Estos principios aludidos se suman a otros que por su trascendencia se estiman organizadores del Estado, del gobierno y de las relaciones entre éstos y la sociedad: la descentralización y la participación protagónica, ésta última como una respuesta a la demanda contenida por muchos años de la necesidad sentida de mayor participación de la comunidad en la concepción, decisión, ejecución, control y evaluación de la prestación de servicios públicos locales (Leal, Cuñarro y Morales, 2000).

Lo anterior ha constituido la base para afirmar que el papel de la sociedad civil configura, dentro del régimen democrático constitucional venezolano un “asunto de Estado” puesto que existe un “discurso en clave social” que promueve la acción colectiva del ciudadano, surgiendo “...una corriente ciudadana, activa, deliberativa, con preocupaciones públicas, atenta a sus derechos y crecientemente conciente de sus responsabilidades con lo público...”. Reconociéndose que “...el proyecto político dominante en la actualidad, ha tocado la fibra mas profunda de la sociedad, la condición civil” (Salamanca, 2003: 120-124). De manera que la construcción de la sociedad civil, es por una parte una respuesta a la penetración excesiva de los partidos en todas las organizaciones sociales, y por otro, un intento por cubrir los déficits de presencia del Estado en ciertas áreas de la vida social.

Esta nueva concepción es lo que hace sustancialmente diferente la constitución de 1999 a la de 1961, puesto que hay un abandono “al sentido común, a la cultura individualista que habría predominado en el debate público y político en los lustros previos” (López Maya, 2006: 159).

En conclusión, la democratización de lo público emerge frente a las deficiencias de la democracia participativa ante el exagerado tutelaje de los partidos políticos expandiéndose de forma que “...la democratización es de la sociedad en tanto realidad como de su institucionalidad: el Estado es lo que podríamos definir como el deseo de establecer constitucionalmente un sistema democrático de En conclusión, la democratización de lo público emerge frente a las deficiencias de la democracia participativa ante el exagerado tutelaje de los partidos políticos expandiéndose de forma que “...la democratización es de la sociedad en tanto realidad como de su institucionalidad: el Estado es lo que podríamos definir como el deseo de establecer constitucionalmente un sistema democrático de participación y control social” (Fernández Toro, 2003: 235).

El contenido esencial de la reforma es rescatar para el pueblo su papel de titular y ejecutor real de la soberanía, asegurando la participación efectiva de las personas y de los grupos sociales, comprometiéndoles en el cumplimiento de sus deberes y derechos “...mientras que el Estado no es mas que un instrumento de la sociedad para la satisfacción de dichos fines” (Fernández Toro, 2003: 237).

Los Consejos Comunales como mecanismos de expresión de la participación ciudadana

Mediante la propuesta de la democracia participativa y protagónica incorporada en la Constitución de 1999 se persigue el “empoderamiento” de las comunidades locales y la promoción de las organizaciones populares, la política está encaminada a dar prioridad a la solución de los problemas mas apremiantes para la población, es decir, es una manera de revertir el proceso de disminución del gasto social que aparejaron las gestiones de gobiernos precedentes. La característica de las iniciativas de organización popular, han sido articuladas alrededor de problemas específicos.

La manera como se construye, a partir de 1999, se configura el modelo de democracia nos conduce a relacionar problemas como: representación, mandato popular, ciudadanía, participación y legitimidad. Debatir sobre estos temas y formular políticas públicas, contribuyen a resolver en el campo social los principales problemas que afrontan las democracias en el mundo, muy particularmente “...en lo referido a las relaciones entre las organizaciones comunitarias de desarrollo social, los actores decisores del sistema político y los flujos establecidos entre ambos...”.

“...La conflictividad que se manifiesta entre los actores políticos y sociales en Venezuela se corresponden con una etapa de redefinición de las posibilidades políticas, que está asociada a la modificación del papel de los partidos políticos, a la ampliación de la ciudadanía en los sistemas de participación y a la complejización de las relaciones culturales. Habrá que ver si este proceso transita el camino hacia una paz estable o se abre de nuevo la puerta de la crisis constante” (Romero, 2005: 59).

Realmente se estimula un sistema de participación y representación en el que los partidos ocupan un papel casi nulo como respuesta al modelo de democracia de partidos contenido en la Constitución de 1961.

Es cierto que para que se democratice la gestión pública la participación ciudadana debe equilibrar el poder. Si esta premisa no es asegurada a través de los propios diseños de la participación, entonces la estructura normativa no contribuye a la eficacia de los mecanismos e instancias destinados a regular la participación.

El nuevo orden político constitucional que deviene en 1999 propugna el “protagonismo del pueblo”, concepto esencial y novedoso, con el cual se pretende consolidar una verdadera democracia persiguiendo la “...transformación revolucionaria de la democracia formal en una forma original de gobierno que ha otorgado al pueblo un papel “protagónico” (Álvarez, 2003: 89).

Este protagonismo persigue los siguientes fines:

a) A someter a los gobernantes al mandato popular revocatorio, y

b) Propiciar el autogobierno del pueblo mediante la participación directa en el proceso de formación de las leyes; en los referendos consultivos, en las consultas, la iniciativa constitucional y constituyente y las asambleas de ciudadanos y ciudadanas.

En este marco, para el año 2004 surgen en Venezuela las organizaciones comunitarias denominadas Consejos Comunales3. Para esa fecha, esta iniciativa fue objeto de crítica, en el sentido de que se argumentaba que carecían de soporte constitucional, por cuanto no aparecían nombrados en el texto de la constitución. Esta objeción luce exagerada ya que la amplitud del dispositivo constitucional que se refiere a los medios de participación (Art. 70º), permite incluir a éstos consejos, tratándose como se verá, de instancias mediante las cuales se auto o cogestionan acciones de interés para las comunidades.

Para el año 2006, en pleno proceso de elecciones presidenciales se comienza a discutir el proyecto de ley que regularía todo lo relativo a los consejos comunales, lo cual resultó sancionado con fecha el 09 de Abril de 2006.

Delgado (2006) critica la promulgación de la ley de los CC en un contexto político social polarizado previo a las elecciones presidenciales del 2005, así mismo; llama la atención sobre el fracaso de otras experiencias de empoderamiento (círculos bolivarianos, fundos zamoranos, concejos locales de planificación), que parecieran empalidecer esta iniciativa mas ambiciosa, la cual parece comprometida puesto que “si hay una manera de impedir la autogestión de cualquier iniciativa social, y su autonomía consecuentemente, es financiarla en su totalidad, especialmente desde su gestación”.

Vemos como desde su surgimiento en la esfera político-social venezolana dos factores han sido fundamentales en el tema de los consejos comunales, por un lado, el tema de la oportunidad de su aparición, promoción y consolidación y, por el otro, la cuestión de su financiamiento, sobre el que nos concentraremos mas adelante.

Una cuestión que también ha originado algunas disquisiciones ha sido el uso de diversidad de denominaciones empleadas en la Constitución que resultó sancionada para referirse a los sujetos de participación (sociedad, comunidad, sociedad civil organizada, sociedad civil, población, vecinos, entre otros). Esto pareciera responder a una intención de pluralismo de los sujetos participativos pero, reconoce que esto crea ciertos problemas, puesto que esta combinación de “nociones abstractas” dificultando la interpretación jurídica sobre a quien corresponden los derechos de participación.

La sociedad civil ha sido duramente cuestionada por el sector oficial, llegándose a expresar la necesidad de promover una nueva sociedad civil identificada con el proceso de cambio, la cual involucre medios y expresiones organizadas para la movilización popular (Salamanca, 2003).

Mucho se ha debatido sobre el término “popular”, el cual en el marco del discurso oficial se introduce en el sentido que se oponga al término “capitalista”.

Al margen de la diatriba política, el hecho es que se ha operado la institucionalización de los consejos comunales insertándoseles en la dinámica pública mediante la promulgación de la Ley que los regula, por una parte y por la otra, articulándola enfáticamente en el Plan de Desarrollo, bajo el esquema de la modalidad endógena, y, si bien es cierto que por razones de temporalidad no figuran en el plan de desarrollo 2001-2007, el propio presidente, Hugo Chávez Frías, en la alocución presidencial de toma de posesión, el día 13/01/2007 enunció los “cinco motores” de su gestión, el quinto de los cuales es el “poder popular”, cuyos protagonistas son los Consejos Comunales.

Claro está, hemos de considerar que los principios constitucionales y su desarrollo legislativo son una instancia, muchas veces divorciados de la práctica de la cotidianidad por una brecha a veces notable, y que muchas veces no resuelven los múltiples problemas que se pretenden atacar; sobre todo cuando las experiencias parecieran dirigidas “desde arriba”.

En la vida real las normas constitucionales no siempre se cumplen adecuadamente, de tal forma que los mecanismos de participación quedan en la letra del papel, siendo además sumamente complicados y de difícil implementación. También se constata que los procesos globales han impulsado la articulación destrategias de inclusión social “desde arriba”, sin embargo, las nuevas relaciones sociales generadas pueden también crear aperturas para el impulso de estrategias de integración social “desde abajo” (democratización del poder local, surgimiento de una generación de líderes a nivel popular y otras formas asociativas como las organizaciones públicas no estatales).

La Ley de los Consejos Comunales (LCC, en lo sucesivo) se refiere básicamente a todas las etapas del proceso jurídico relativo a la conformación, integración, organización y funcionamiento (Art. 1º LCC). Mediante ellos el pueblo organizado (diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales, ciudadanos y ciudadanas) ejercen de manera directa la gestión de políticas públicas y los proyectos encaminados a la satisfacción de “necesidades y aspiraciones” de las comunidades “en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social” desarrollando los principios establecidos en el orden constitucional (Art. 2º LCC).

Esta instancia de participación se fundamenta en ciertos principios cónsonos con lo que teóricamente se admiten como soportes de la participación ciudadana (Cunill, 2004): Corresponsabilidad, solidaridad, transparencia, rendición de cuentas, honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad social, equidad, justicia, igualdad social y de género (Art. 3 LCC), coincidentes con algunos postulados constitucionales.

A los efectos de su aplicación se definen normativamente algunas categorías de términos básicos, como generalmente se hace en otras leyes: comunidad, comunidades indígenas, áreas geográficas comunales, base poblacional, asamblea de ciudadanos y ciudadanas, comités de trabajo, áreas de trabajo, organizaciones comunitarias, o vocero o vocera y Banco Comunal (Art. 4º LCC). Estas definiciones tienen carácter explicativo en aquellos casos que su sentido, alcance e inclusive las designaciones que procedan deban ser resultado de decisiones emanadas de la Asamblea, en todo y en cuanto, éstas se preconceptúan como la instancia primaria y máxima para el ejercicio del poder, participación y protagonismo del pueblo, con lo cual se objetiviza que el medio necesario para lograr la participación del pueblo es la participación en la formación, ejecución y control de la gestión pública (Art. 62 CRBV).

Acá observamos la inclusión de los Consejos Comunales en la formulación, en primer lugar, de políticas públicas para ello se reformaron la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley de los Consejos Locales de Planificación, instancias en las cuales ejercían importante papel las Juntas Parroquiales de los Municipios.

En el plano de la ejecución y gestión, ya se ha mencionado que la CRBV 1999 consagra a la autogestión y a la cogestión como medios de protagonismo del pueblo. Debemos entonces considerar que responden a los principios que animan a los sistemas autogestionarios: supone una forma alternativa de organización social y económica, la cual rompe las estructuras jerárquicas convencionales y establece una distribución horizontal del poder:

a) Conlleva un incremento de la participación y compromiso individual con la tarea colectiva.

b) Ejercicio de la libertad responsable.

Si se comprende que la línea de acción y el impulso de los Consejos Comunales se inscribe en este marco de autogestión de las comunidades y, se pretende extender la autogestión a toda la sociedad, ello “… implica hacer desaparecer todos los centros de poder que ahora se reservan la gestión político-social tales como grandes corporaciones, los partidos políticos, las burocracias sindicales, el Estado, el ejército, etc.; poniendo en manos de todos los miembros de la colectividad sus asuntos, sin intermediarios, sin dirigentes y dirigidos, organizándose de la manera que a su buen saber y entender juzguen mas adecuadas” (Méndez y Vallota, 2006: 62).

Es así como:

• La Constitución de 1999 establece una Democracia Participativa y perfila determinadas instancias para darle contenido a ese modelo político. A posteriori, el legislador ha tratado de darle operacionalidad a través de una estructura normativa mediante la cual se delimita el alcance y sentido de las instancias participativas, entre ellas se encuentran las atinentes a los Consejos Comunales.

• Los valores expresados en la Constitución caracterizan el sistema político como democrático, con especial énfasis en el involucramiento de los ciudadanos y en la construcción de una cultura política participativa, en la cual se plantea una forma, nueva y diferente, de relación entre la sociedad y el Estado; sujeta entre otros principios a la subsidiaridad, corresponsabilidad, solidaridad social y rendición de cuentas.

• Este enfoque propicia la participación ciudadana a los distintos niveles de la gestión pública (formulación, ejecución y control), pero en el caso de los Comunales permea todo el ámbito societario, comprendido en el ejercicio democrático a extramuros de su categorización como sistema político, hacia la comprensión de una forma humana, donde de manera evolutiva cada ente participativo, individualmente considerado, puede verse en su individualidad e igualdad, pero a la vez como parte de una realidad vivida en un colectivo social. Es en este punto donde se requieren políticas y programas de formación para internalizar una cultura del hecho participativo.

• Es necesario atender a las limitaciones detectadas en el proceso de institucionalización de los Consejos Comunales en sus aspectos normativos y operativos (constitución y funcionamiento) para que en realidad, se adecue y permita poner en vigencia en la práctica el modelo constitucional, sin que se desvíe la intención del constituyente sin que se perviertan sus fines bajo presiones político-partidistas (cooptación), corruptas, clientelares o de ejercicio populista o hegemónico del poder.

• Es también muy importante, que los procesos de obtención de recursos, de seguimiento, evaluación y de información de los Consejos Comunales sean dimensionados hacia modalidades mas democráticas y transparentes, que posibiliten el adecuado control de l gestión cumplida.

• El andamiaje para la participación ciudadana y protagónica está medianamente configurado. Se observa una tendencia a que el proceso adquiera mayor intensidad, en pos de la consolidación del motor del poder popular.

• Más, a veces, no es mejor. Con esto deseamos expresar que es necesario evaluar cualitativamente los medios de ejercer la participación, en el sentido de que “...un exceso de democracia puede ser nocivo para la propia democracia...”, “...la voluntad mayoritaria puede llegar a ser una voluntad dictatorial...” “...la voluntad popular es cambiante como el tiempo meteorológico, y gobernar permanentemente de acuerdo a ella es una imposibilidad” (Mires, 2006).

• La apelación al poder popular contribuye a que los individuos se reconozca como parte una totalidad, pero puede inclinar la balanza hacia las turbias aguas del populismo, puesto que se destruye el espacio natural de la práctica política al operarse la negación de las diferencias, ignorándose la representación de diversas posiciones.

• A pesar de la incorporación popular en la génesis democrática de los Consejos Comunales, a través de este trabajo se constata que, la mora en la legislación de la participación, la concentración del poder en el Ejecutivo, la superposición de ámbitos territoriales y la ambigüedad en la distribución y manejo de los recursos, puede llegar a desvirtuar el accionar cotidiano de los Consejos Comunales, debido al impacto que tienen las limitaciones antes enumeradas en la eficiencia, transparencia y autonomía de las instancias participativas.

• La ambigüedad y la superposición de funciones lesionan la autonomía de los municipios, a la vez que debilitan y fragmentan los espacios participativos, lesionan el constructor de la democracia participativa, afectando el equilibrio del poder a favor de los organismos centrales en desmedro del proceso de empoderamiento que se desea promover mediante el concurso de la ciudadanía organizada.

• Los principios democráticos resultan seriamente afectados desde el mismo momento en que se establece el basamento legal de la Comisión Presidencial Nacional, el soporte normativo no es adecuado, por tanto no se corresponde con las atribuciones que le son asignadas. Hay que resaltar el hecho de que no queda claro de que manera podrán evitarse las confusiones de competencias entre los Consejos Comunales y los municipios, en cuanto a las acciones que puedan tomar los primero en las áreas que se desprenden de los distintos comités que los integran y que pudieran llegar a ser coincidentes o a sobreponerse a las competencias atribuidas a los segundos e inclusive a organismos intramunicipales como las Juntas Parroquiales.

• En definitiva, la construcción del modelo de democracia participativa y protagónica en Venezuela, es una tarea aún inconclusa, la cual transita por momentos de retroalimentación, de revisión permanente, lo que podría darnos la explicación de los desencuentros y distancias observables entre los modelos constitucionales y la realidad de la práctica política y social.

Sin embargo por las limitaciones que se han tenido con esta Ley y por las múltiples cricas se publica en la Gaceta Oficial Nº 39.335 la Ley Orgánica de los Consejos Comunales. Con esto se trata de delegar algunas de las funciones que tenían los voceros de los Consejos Comunales y fortalecer algunas de las debilidades de la Ley anterior.