LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS EN LA ADMINISTRACIÓN BUSH

LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS EN LA ADMINISTRACIÓN BUSH:

 UNA LECTURA DESDE AMERICA LATINA

 Diego Cardona C∗ Ivonne Duarte P** Nathaly Jiménez*** Capítulo publicado en Cardona, Labatut, Lavaux, Sánchez,

 Encrucijadas de la seguridad en Europa y las Américas, CEPI-Universidad del Rosario,

 Agosto de 2004 Introducción Ante todo, cabe efectuar dos consideraciones básicas

 Estamos hablando de una estrategia de seguridad nacional, es decir, nos situamos en el nivel nacional de las Relaciones Internacionales. El asunto sería sencillo si habláramos de otro país; las estrategias nacionales (cuando existen o pueden ser detectadas) tienen vigencia para el país respectivo, y respecto de sus vecinos o la región, cuando se trata de países de importancia regional. Pero, tratándose de la mayor potencia económica, política y militar del mundo, una estrategia “nacional”, tiene impacto en los demás niveles del sistema. En la medida en que los intereses de los intereses de los Estados Unidos (EE.UU.) trascienden claramente sus fronteras, y en la medida en que posee la capacidad militar y técnica, además de la económica y mediática para desarrollarlos en vastas regiones del mundo, tenemos aquí un caso particular: el de una estrategia “nacional” que tiene implicaciones directas en el nivel sistémico global y en muchos sentidos en los niveles macro-regionales, trátese de América Latina, Europa, Asia, África u Oceanía. Lo anterior se ve reforzado por el hecho de que los Estados Unidos, quizás la única potencia realmente global de nuestros días, al formular por la vía de su gobierno, la ∗ PhD, Profesor Titular, Facultad de Relaciones Internacionales y Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI), Universidad del Rosario, Bogotá. ** Internacionalista, Profesora auxiliar de Política Exterior Comparada, Universidad del Rosario. *** Politóloga, Joven investigadora y Profesora auxiliar de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario. Estrategia comentada, efectúa ante todo una clasificación del mundo, de acuerdo a las percepciones de las amenazas, los retos y tareas que esa misma seguridad asume como necesarias para el futuro. En ese sentido, cabe preguntarse quién o quienes son los Estados Unidos para el efecto de este escrito. Los avances en los estudios sobre procedimientos de toma de decisiones en política exterior, nos llevan a reconocer las enormes limitaciones de un discurso basado en la lógica del Estado como un actor racional. Sabemos hoy día que difícilmente podemos hablar con precisión de entes únicos como “los Estados Unidos”, o “Alemania” o “Europa”, o “Japón”, o “América Latina”. En efecto, dentro de cada uno de esos países existen Partidos políticos diversos, en ocasiones con posiciones divergentes en su política externa o en su seguridad; existen mecanismos y grupos de interés y presión con prioridades geográficas o temáticas diferentes; las nociones de interés nacional y seguridad pueden cambiar parcialmente a través del tiempo, o dependiendo del color político en el poder, o la naturaleza de las alianzas frente a los Congresos o Parlamentos, o incluso del peso de los sectores de la economía y las regiones nacionales dentro de la política nacional. Así, pese a algunas características constantes, la geopolítica no es invariable, la geoeconomía es diferencial y en construcción, y el interés nacional se construye y deconstruye con mayor frecuencia de la que algunos seguidores del realismo1 quisieran reconocer. En ese sentido, cabe preguntarse si estamos hablando de la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, o si quizás sería preferible hablar de la estrategia de Seguridad Nacional de los Estados en la administración Bush. En este artículo optamos por la segunda opción, razón por la cual distinguiremos el documento por las siglas ESN-B (Estrategia de Seguridad Nacional de la Administración Bush). A esta visión contribuye la distinción que se puede establecer en la manera como esta Estrategia se elaboró, a 1 Los términos realismo y realista, hacen alusión a la Escuela del Realismo propia de la disciplina de las relaciones internacionales, consolidada como teoría después de la segunda guerra mundial. Sus postulados esenciales son el carácter central del Estado en un sistema internacional anárquico; el poder como el referente básico, definido en términos de interés nacional; la primacía del conflicto (que en ocasiones aparece como inevitable) sobre la cooperación; la división del mundo entre amigos y enemigos, propios y ajenos; y, la idea de que existe una alta política (“el diplomático y el soldado”), y una baja política que incluiría el resto de los temas de la Agenda internacional . Esta noción es diferente a la de RealPolitik, que hace relación al pragmatismo y apego al principio de realidad en la política internacional . diferencia, por ejemplo, de la “Homeland Security” (mal llamada “seguridad interior”). En el último caso, existieron insumos muy numerosos de los sitios mas diversos de los Estados Unidos, y de autoridades también muy diversas, incluyendo las numerosas Agencias que tradicionalmente se encargaban del tema. Mientras tanto, en la ESN-B, se trata de un documento gubernamental con dos clases de insumos distinguibles: el de las nociones de amenaza, y el de la parte dedicada a la promoción de las libertades en ciertos países del mundo. Todo ello, alimentado por algunas nociones geopolíticas y geoeconómicas diferenciables, pero con unidad de propósitos, garantizada seguramente por la actividad del equipo de la Consejería de Seguridad Nacional, en cabeza de Condoleza Rice. Es decir hablamos de un documento producto de instancias de muy alto nivel en el Ejecutivo, sin que en su elaboración hubiera mediado alguna clase de negociación con las fuerzas políticas del Congreso o con los grupos de interés o presión de los Estados Unidos. Ante todo, es necesario insistir en que la estrategia contiene dos partes perfectamente distinguibles: La primera mitad, desde una aproximación conceptual realista y neorrealista, contiene una división del mundo, se refiere en especial a las amenazas entre las cuales sobresale el terrorismo, contiene una noción de acciones preventivas adelantadas (pre-emptive actions), y habla de acciones que se podrían ubicar en el corto y mediano plazo. Los instrumentos de esta clase de seguridad corresponden mas a estrategias militares y policiales. La nocion de la seguridad se expresa de manera negativa, frente a las posibles amenazas. La idea central tiende a una mezcla entre “containment”: y “deterrence”, y en esa medida tiende a preservar un statu-quo presente en diversas partes del mundo. La segunda parte de la Estrategia, contiene una interesante mezcla entre el neorrealismo y algunos elementos de la interdependencia, habla de responsabilidades compartidas e insiste en la importancia de la Agenda económica; además, las tareas planteadas son ante todo en el mediano y largo plazo. Los instrumentos corresponden mas a estrategias económicas y políticas. La noción de la seguridad se precisa de manera positiva, en la medida en que depende de acciones que contribuyen a los consensos. Estaría mas cerca (aunque no exclusivamente) de la utilización del llamado “soft power”. Contiene en fin, una noción de futuro global distinto al actual, y por ende una noción de Utopía, e el mejor de los sentidos. Quién o quiénes son los Estados Unidos Ahora bien, en cuanto a la noción de la seguridad para Estados Unidos, debemos considerar que existen dos clases de factores: los persistentes o de larga duración; y los coyunturales, que pueden obedecer a circunstancias del presente (terrorismo internacional, por ejemplo, u orientaciones de la administración Bush desde sus comienzos). Veamos ante todo los primeros, que se expresan en lo que desde los padres fundadores de la Unión Americana, se denominaba como “el destino manifiesto”, es decir la idea de que el país tenia una misión que cumplir en el escenario internacional, “llevando la antorcha de la libertad” por doquier. La seguridad del país se concibió en sus comienzos con un carácter defensivo frente a las potencias europeas2 , pero el tema fue evolucionando hacia un área de influencia en Centroamérica y el Caribe3 , y luego con una concepción ampliada hacia el Pacífico. Para el siglo XX, esa influencia se extendería a casi todos los mares del mundo, y la vocación de potencia global se desarrolló claramente a partir de la segunda guerra. La época posterior a la guerra fría ha traído consigo una transición hacia una concepción hegemónica, en la cual la discusión interna es sobre si EE.UU. tiene posibilidades de una hegemonía impuesta, o por el contrario, debe limitarse a una hegemonía consentida. Es por este motivo que cuando se busca identificar los principios orientadores y elementos operativos que constituyen la ESN-B, lo primero que habría que preguntarse es ¿quién es realmente Estados Unidos? y luego sugerir otra serie de interrogantes como ¿cuál es la percepción que este país tiene del mundo y de sí mismo?; y, ¿cómo busca mantener su hegemonía en el sistema internacional?. En esa medida, es posible comenzar afirmando que respecto a la estrategia de seguridad, Estados Unidos se concibe en este trabajo como el agente representado por el gobierno de la administración Bush, el cual articula un conjunto 2 Incluso la formulación de la Teoría Monroe, fue en sus comienzos, un postulado defensivo; mas tarde, avanzado el siglo XIX, se convirtió en uno de los fundamentos de las intervenciones en América Central y el Caribe. Incluso sirvió como instrumento conceptual en la época de la guerra fría. de principios soberanos como consigna de su más importante propósito: el mantenimiento, y la eventual ampliación de la hegemonía estadounidense en el mundo. Para tal efecto, principios como la democracia y el libre mercado han constituido uno de los insumos más determinantes de la política exterior estadounidense que, como se manifiesta en la estrategia, busca proteger los derechos humanos fundamentales y garantizar las libertades políticas y económicas para impulsar el potencial de los pueblos y asegurar la prosperidad futura4 . Richard N. Haas de igual forma sugería desde 1997, que: “el objetivo de la política exterior norteamericana es trabajar, con otros actores que compartan las mismas ideas, para mejorar el funcionamiento del mercado y reforzar el respeto a las reglas fundamentales”5 . Pese al reconocimiento de la relación directa entre la ESN-B y la administración que la produjo, es claro que el documento es una “carta de navegación” que incluye una visión clara de cómo Estados Unidos se reconoce y entiende al mundo y en consecuencia de cómo el mundo debe actuar para lograr la paz y el bienestar. Para David Campbell esta tendencia responde a la orientación hacia el peligro, hacia el enemigo, hacia el otro, que se explica potenciado la herencia puritana en su forma de Destino manifiesto6 o el forcejeo continuo entre lo bueno y lo malo pero sobretodo se explica por la necesidad de construir una identidad nacional. Ese “destino manifiesto” comenzó por concebir una extensión por todo el continente que se le había asignado por la Providencia, para el desarrollo del gran experimento de libertad y gobierno7 . El destino manifiesto produjo un reconocimiento de los estadounidenses en cuanto a su misión la cual consiste en inculcar en los demás las "fronteras de la libertad", impartiendo su idealismo y su fe en las instituciones democráticas a aquellos que fueses capaces de gobernarse a sí mismos. 3 En especial con las elaboraciones estratégicas del Almirante Mahan. 4 ESN-B. p. 1 5 Haas, Richard, “The reluctant sheriff”, Council of Foreign Relations, New York, 1997, p.148. 6 La frase “Destino Manifiesto” apareció por primera vez en un artículo que escribió el periodista John L. O’Sullivan, en 1845, en la revista Democratic Review de Nueva York; luego fue adoptada por distintos dirigentes norteamericanos como principio orientador de sus acciones. De hecho, preceptos como la Doctrina Monroe también manifiestan ideas expansionistas en las que EEUU asume el llamado de protección y control de las naciones débiles8 , aunque es preciso aclarar que la intención original de la doctrina estaba dirigida a la defensa del continente americano. Junto con el principio de libertad, la idea de generar una expansión económica permitió construir en los Estados Unidos otro de los principios rectores para su reconocimiento y consolidación en el mundo: “A medida que crecía la población de las 13 colonias originales y se desarrollaba la economía estadounidense, también aumentaban el deseo y los intentos de expansión hacia nuevas tierras. Para muchos colonos, las tierras representaban ingresos, riqueza, autosuficiencia y libertad potenciales. La expansión hacia las fronteras occidentales les ofrecía oportunidades para avanzar” 9 . Con respecto al rol de EE.UU. en el mundo y la idea de preservación o ampliación de la hegemonía, podría sugerirse que la conocida teoría de la paz democrática10 se convierte en el referente. Teniendo en cuenta los principios orientadores de la Estrategia, EE.UU. propende por una paz de este tipo, y en cuanto a la operatividad de la Estrategia misma se vale en primera instancia del neorrealismo11 que caracteriza especialmente a la administración Bush. 7 Crunden, Robert M., Introducción a la historia de la cultura norteamericana, (traducido al castellano por Clara Ronderos), Bogotá, El Ancora, 1994, p. 445. 8 Boersner, Demetrio, Relaciones Internacionales de América Latina. Breve Historia, Caracas, Nueva Sociedad, 1996. 9 Risse-Kappen, Thomas, “Paz democrática o democracias guerreras. Una interpretación constructivista del argumento liberal”, en European Journal of International Relations, Vol. 1, 1995, pp.491-517. Traducido al castellano por Carlos Hernández Ferreiro (Instituto Europeo de Florencia). 10 Uno de sus postulados entiende que la paz solo es posible si todos los Estados del mundo asumen como propias las reglas de la democracia (política y económica) imperante en Occidente. Se piensa que no es posible la guerra entre Estados democráticos. 11 Se hace referencia a la Escuela neorrealista de las relaciones internacionales surgida desde finales de la década de los 70. Retoma los fundamentos del realismo concibiendo los Estados en un sistema internacional en cuya estructura se posicionan como los actores por excelencia, los más fuertes de los cuales ocupan un lugar privilegiado en virtud de la distribución de los factores de poder, y en especial del incremento de las capacidades propias o de la disminución de las capacidades de los Estados adversarios. Prevalecen las relaciones de conflicto así como las interacciones de tipo estratégico y el equilibrio de poder. Una innovación de interés frente al realismo clásico es la introducción de los temas económicos (productivos, comerciales y financieros) como uno de los componentes del sistema, con lo cual dichos asuntos dejan de ser parte de la “baja política” de otrora. Waltz, Kenneth, “Reflections on Theory of International Politics: A response to my critics” en Keohane, Robert, (Ed.) Neorealism and its critics, New York, Columbia University Press, Recordemos que Kant ya había expresado con la idea de “paz perpetua12” preceptos similares a los de la “paz democrática”. Para Kant: a. Los Estados deben ser democráticos b. Debe existir una ley global que incorpore vínculos de comercio internacional y libre comercio. c. Debe existir una unión pacífica establecida a través de un tratado de derecho internacional entre los Estados democráticos. A primera vista se podría afirmar que EE.UU. ha buscado consolidar esta condición de paz democrática especialmente en sus áreas de influencia, y actualmente valiéndose de la ESNB en otros estados como Rusia, China y la India, aunque la identificación de estos países surge desde 1997 cuando el Institute for National Security Studies (INSS) consideró que “los oponentes regionales potenciales constituyen una amenaza mucho más significativa que los estados parias”13 identificando a los tres en esa caracterización. Sin embargo, tomando como dadas las condiciones neorrealistas de anarquía y la inexistencia de cooperación entre las unidades en el ámbito internacional, -en el sentido más pesimista-, los Estados, si bien pueden ser tan pacíficos como quieran, tienen que mantener, en cualquier caso, ciertos posicionamientos defensivos si quieren sobrevivir en el sistema. EEUU se acerca más a esta lógica a pesar de que cumpla con los tres postulados de Kant. Desde esta postura, y siguiendo a Risse-Kappen, es evidente que los estados democráticos crean, en gran medida, sus amigos y sus enemigos (nosotros y ellos) mediante la inferencia de motivaciones agresivas o defensivas de las estructuras domésticas de sus contrapartes. Lo que no es tan evidente es que, para que exista una verdadera paz democrática sea necesario que los sistemas políticos, se trate de democracias o autocracias, sean sistemas estables. De hecho la posición mayoritaria en EE.UU. parte de la base de que la mejor manera de combatir a los enemigos es promoviendo la democracia que permite establecer 1986, pp. 322-345. David, Charles Philippe, Roche, Jean Jaques, Theories de la Sécurité, Paris, CLEFS Politique, Montchrestien, 2002. 12 Kant, Immanuel, “Perpetual Peace. A Philosophical Sketch” en Hans, Reiss (ed.), Kant Political Writings, Cambridge, Cambridge University Press, 1795/1991. 13 Institute for National Security Studies, Strategic Assessment, Washington, D.C., National Defense University, 1997, p. 233. un estado de paz y a su vez una escenario para lograr economías estables y asegurar así, de paso, la hegemonía no sólo de su discurso sino de su poder material. A partir de esa lógica sería posible enunciar que son los sistemas democráticos estables los que configuran la mayor parte de la población de la “isla de paz democrática”; no obstante, también se podría sostener, que si las democracias perciben una agresividad potencial de la estructura interna de los sistemas autoritarios, se sentirán amenazadas y actuarán estableciendo alianzas, participando en carreras de armamentos e incluso desarrollando una política exterior agresiva. Esto es válido en especial si existe el interés por implementar dichas medidas, como un medio para alcanzar fines hegemónicos. En cualquier caso, los argumentos anclados en el “dilema de la seguridad”14 comparten una visión neorrealista del ámbito internacional. El Realismo estructural en la tradición de Waltz no asume la existencia de unidades maximizadoras de poder para explicar la existencia de guerras en el sistema internacional y, la respuesta liberal a este modelo de análisis, basada en el carácter eminentemente pacífico de las democracias, es, a este respecto, insuficiente. Según Michael Doyle15 la idea de amistad y enemistad en el sistema internacional no es resultado ni de las características del reparto de poder en el espacio internacional, como asumirían algunos neorrealistas, ni de la estructura doméstica de los Estados, como algunos autores ‘liberales’16 mencionan. En su lugar, es el resultado de una construcción social. La paz democrática, así como la conducta habitualmente agresiva de los sistemas ‘liberales’ frente a los que no lo son, es consecuencia de las reglas aprendidas a través de procesos de interacción; esto es, inferir pautas de comportamiento internacional (agresividad o no) a partir del grado de violencia propia del sistema político interno del oponente. Esta interpretación debe ser diferenciada de la interpretación liberal de la paz democrática 14 Existe la paradoja de que, cuando un gobierno desea incrementar al máximo la propia seguridad de su Estado, inevitablemente se convierte en un factor de inseguridad e incluso en una “amenaza” para otros Estados o actores internacionales. 15 Doyle, Michael, “Liberalism and World Politics” en American Political Science Review, Washington. D.C., 1986, pp. 1151-1159. 16 Se entiende por liberalismo, la doctrina por excelencia de la civilización occidental durante los últimos cuatro siglos. Fundada en sus orígenes en la noción de libertad, la propiedad privada, el privilegio de la razón, al predominio de la acción individual, y el reconocimiento de la dignidad inherente a la personas humana. En el ámbito económico, ésta doctrina se identifica con el espíritu capitalista, mientras en la esfera de lo político con un modelo de Estado que sigue los preceptos del constitucionalismo y el contractualismo. Laski, H.J. El liberalismo europeo, México, Fondo de Cultura Económica, 1987, pp. 11-75. discutida más arriba, ya que en ésta última no se asume que exista ni un carácter intrínsecamente ofensivo al hablar de sistemas dictatoriales, ni un carácter eminentemente pacífico en el caso de los sistemas democráticos. Por el contrario, las percepciones intersubjetivas cuentan, así como las reglas para inferir un comportamiento externo de determinadas características políticas internas, y el grado de opresión y violencia. El carácter pacífico, así como la tendencia al enfrentamiento, son cuestiones que se aprenden a través de la interacción en el ámbito internacional. De hecho, la percepción del conflicto en la estrategia se concibe como el resultado de factores estructurales del sistema, más que situacionales, y como un conflicto de valores fundamentales, más que de medios políticos, caso que produce que una regulación del conflicto resulte muy difícil. Cabe mencionar adicionalmente, que a pesar de que se perpetuaran los atentados del 11 de septiembre de 2001en Estados Unidos y luego se presentara la estrategia, no cabe duda que la intención estadounidense por asegurar su hegemonía responde a un ideal fundador que se ha ido fortaleciendo en el imaginario colectivo de sus habitantes, y se ha expresado en buena parte de las administraciones de las ultimas décadas; en ellas, han variado los procedimientos y el orden de los factores, pero no los objetivos básicos. De esta manera, el agente identificado como Estados Unidos en la Estrategia se define a partir del reconocimiento que pueda generar en las distintas áreas de influencia, y la manera cómo logre mantener o ampliar su status de hegemón en el Sistema Internacional. La estrategia le permite a este agente manifestar su convicción y responsabilidad de ser “el Estado gendarme” del mundo y le permite a su vez reforzar las herramientas con las que cuenta para asegurar esa condición.

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