EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO TRIBUTARIO EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

martes 1 de enero de 2008

EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO TRIBUTARIO EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO TRIBUTARIO EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

Ponencia ante la Asamblea de la Asociación Iberoamericana de Tribunales Fiscales y Administrativos FRANCISCO J. INDACOCHEAPresidente del Tribunal Fiscal del PerúBuenos Aires, setiembre de 1998

Sumario: 1. Naturaleza y especificidad del Contencioso Tributario. 2. Los Organos de Resolución. 3. El Procedimiento Contencioso Tributario. 4. Regulación del Procedimiento. 5. La Reclamación. 6. La Apelación. 7. El recurso de Queja. 8. La Demanda Contencioso Administrativo. 9. Otras Vías Judiciales disponibles.

1. Naturaleza y especificidad del contencioso tributario.

El procedimiento tributario responde a determinadas exigencia y a ciertas características que lo singularizan. Por consiguiente, para fines de su individualización es conveniente someterlo a un análisis comparativo.

Entre ellos puedo empezar con el proceso civil e inmediatamente aparece una primera distinción en la comprobación de que la situación de hecho que origina la controversia surge de un acto del que es ajeno una de las partes, mientras que en el proceso civil, por regla general, el hecho que constituye la base de la contienda es común a las partes involucradas. Por el contrario, el proceso tributario y el penal encuentran parecido porque, como explica Berliri(1), el contribuyente en el primero y el inculpado en el segundo, tienen interés en impedir a la otra parte (la Administración y el Ministerio Público) el conocimiento de los hechos que originarían la aplicación del impuesto o de la pena, respectivamente. Por esta razón, el procedimiento tributario y el proceso penal presentan coincidencias, particularmente en que ambos requieren primero de una fase investigativa o inquisitiva, previa a otra de naturaleza cognitiva, de donde se podría deducir la necesidad, en los dos procesos, de asignar cada una de las etapas a organismos diferentes.

Otra característica del procedimiento tributario está relacionada con la importancia de la controversia y sus consecuencias futuras para el deudor. En muchos casos la naturaleza del contencioso es independiente de la cuantía discutida. Así, una sentencia simple que declare la inaplicabilidad de una exoneración al impuesto al valor agregado puede tener consecuencias determinantes para la continuidad de la actividad económica del contribuyente e, incluso, originar la necesidad de abandonarla, por la cantidad de transacciones que quedarían afectas.

Una peculiaridad que contribuye a descubrir la especificidad del procedimiento tributario es el hecho que, para el contribuyente las contiendas con el fisco son incidentes casi cotidianos, ocurren frecuentemente, en tanto que un litigio civil o incluso no penal constituye generalmente un episodio excepcional y con motivaciones no siempre económicas. Esta circunstancia, en opinión de Berliri(2), origina que el costo del proceso tributario adquiera una gran importancia. En la controversia con el fisco, como el interés está focalizado en el tributo, puede afirmarse que en la medida que dicho costo, real o estimado, exceda la apreciación de la deuda, desaparecerá el interés en reclamar. Esto, a su vez, pone de manifiesto la necesidad de que el proceso tributario sea lo más rápido y económico posible.

La tutela jurídica impositiva es también un elemento principal que está en la base del procedimiento contencioso tributario. Si pensamos en la jurisdicción administrativa como un estado superior del procedimiento administrativo en tanto que implica una función quasi jurisdiccional al someterse la controversia ante un tercero imparcial, o en otros términos, si consideramos que se refiere a la posibilidad que tiene el contribuyente de impugnar el acto administrativo ante un tribunal independiente, estaremos de acuerdo en afirmar que uno de sus objetivos es proteger al particular contra medidas antijurídicas de la Administración Fiscal.

Kruse(3) señala que dicha protección puede garantizarse de dos maneras: vinculando a la Administración lo mas apretadamente posible a la normatividad vigente, limitando así los márgenes de su capacidad discrecional y sujetándola a procedimientos reglados, por una parte y, por otra, estableciendo que la jurisdicción financiera sea ejercida por tribunales administrativos especiales e independientes de las autoridades administrativas. Dicha independencia comprende, a su vez, dos aspectos: uno objetivo, signado por la separación del organismo fiscal y por la autonomía funcional del Tribunal y otro de carácter personal que corresponde a los jueces y que complementa el anterior, según el cual, los magistrados que lo integran no puedan ser removidos excepto por causas tipificadas en la ley.

Por último, cabe discernir sobre un tema estrechamente vinculado al de la tutela impositiva. Me refiero al carácter del procedimiento que se ventila en la instancia del Tribunal Fiscal, aspecto en el que, sin embargo, se registran discrepancias, en el sentido de determinar si se trata de un Tribunal de anulación o de plena jurisdicción.

Como todos sabemos, en el procedimiento de anulación el juicio es simple, su impulso es de oficio y en él, la parte demandada (la Administración) tiene una intervención limitada. En cambio, en el contenciosos de plena jurisdicción están presentes todas las etapas y diligencias propias de un proceso judicial, con acciones del demandante y de la Administración Tributaria, con ofrecimiento y actuación de pruebas, etc.

En el Perú los tribunales administrativos nacieron debido a la necesidad de contar con órganos de resolución especializados e independientes que sustituyan a los jueces comunes en las controversias entre Administración y los ciudadanos. Respondieron mas a las particularidades de las materias involucradas (tributación, minería, etc.) que a la voluntad de establecer un fuero contencioso privativo al estilo del Consejo de Estado Francés, porque el contribuyente puede acudir al fuero común para impugnar la sentencia administrativa, toda vez que dicha facultad está en la esencia del sistema de control judicial adoptado por la ley peruana.

Además, si bien en su fase judicial se desarrollan algunas diligencias adicionales y la ley permite a la Administración defender los intereses relacionados con los tributos que administra(4), la actuación de pruebas es limitada y la sentencia, tanto en la fase administrativa como en la judicial, no contiene una condena para la autoridad demandada, circunscribiéndose a confirmar o revocar la resolución administrativa o a declarar su nulidad por vicios procesales, salvo en los casos

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