Las empresas públicas en el Perú

II. Las empresas públicas en el Perú

A. Surgimiento y expansión

Durante la década de los años treinta, el gobierno peruano, al igual que la mayoría de sus similares latinoamericanos, asumieron un papel más activo en la conducción de sus economías con el fin de atenuar los efectos derivados de la crisis de la Gran Depresión.

En esos años, se crearon un conjunto de instituciones, algunas de las cuales tenían como función regular la producción de

determinados bienes y de sectores productivos con el objetivo de protegerlos de las contingencias externas. Asimismo, en los países de la región se crearon los Bancos Centrales que se encargaron de la emisión de moneda, control y supervisión de las entidades financieras y crediticias, de la política cambiaria, entre otros.

Al finalizar la segunda guerra mundial, en algunos países latinoamericanos, especialmente en Argentina, Brasil, México y

Bolivia, se dio inicio a un proceso de nacionalizaciones en diversos sectores de la producción de bienes y servicios, lo cual dio lugar a una creciente participación del Estado en la actividad económica. En el Perú, este proceso se inició recién a fines de la década de los sesenta.

Las nacionalizaciones, en algunos casos, fueron efectuadas en empresas que habían dejado de ser rentables por el elevado grado de obsolescencia que presentaban, ya que requerían ser modernizadas y reequipadas. No en todos los casos los accionistas estaban dispuestos a realizar inversiones de grandes magnitudes y por lo tanto, en algunos casos, prevaleció el interés de que éstas fueran vendidas. (Minsburg,1994)

Es el caso de las líneas ferroviarias que requerían de urgentes inversiones para modernizar y hacer eficiente el servicio. En los años posteriores, en la mayoría de los países de la región tampoco el Estado realizaría dichas inversiones. De ello se deriva que el sistema ferroviario y el transporte en general, hayan devenido en una muestra evidente de las deficiencias manifestadas en ciertos sectores de la conducción estatal.

Otro ejemplo en tiempos más recientes del rol del Estado como salvador de empresas privadas, se presentó en el Perú a mediados de la década de los setenta en el sector de la industria pesquera, en circunstancias en que éste se encontraba colapsado y las empresas que lo conformaban se encontraban imposibilitadas de revertir los créditos contraídos con los bancos. Este tipo de acciones se produjeron reiteradamente en otros sectores, especialmente en el financiero en que el Estado se hizo cargo de las carteras incobrables de bancos y entidades financieras para evitar la quiebra.

Es así que mediante la adquisición de empresas a privados y también a través de la creación de nuevas entidades, el Estado en América Latina fue tomando bajo su conducción, en forma paulatina y sistemática, una cantidad creciente de compañías que representaban los más amplios y diversos rubros en la producción de bienes y servicios.

Estas acciones se realizaron en el marco de la política de sustitución de importaciones, que dio lugar a una importante participación de las grandes empresas locales y de compañías transnacionales que contaron con apoyo del Estado en aspectos que comprendieron la protección aduanera, créditos preferenciales, incentivos fiscales, entre otros, que impulsaron la conformación de un mercado cautivo. Las características de los instrumentos de política económica señalados fueron determinantes de los altos grados de ineficiencia que se presentaron en algunas de estas

empresas.

Es importante destacar que durante la década de los sesenta, organismos multilaterales como el Banco Mundial promovieron la creación de empresas estatales como una manera de generar estructuras empresariales dentro del Estado a las cuales prestarles fondos, con posibilidades de lograr mayor eficiencia en relación a las que podrían lograr las entidades privadas. Esta orientación prevaleció básicamente en infraestructura, especialmente en electricidad.

En el Perú, el origen de la mayor parte de empresas públicas, tanto nuevas como por resultado del proceso de nacionalizaciones, se remonta a inicios de la década de los setenta, en circunstancias en que el gobierno militar presidido por el Gral. Velasco Alvarado incrementó significativamente la participación del sector público en la economía. El objetivo del gobierno era crear empresas para controlar la provisión de los servicios públicos básicos, generar una industria nacional intensiva en capital, controlar el sector financiero, así como producir y exportar recursos naturales.

Así, durante el período 1970-90 las empresas estatales experimentaron un fuerte crecimiento en su participación en la economía peruana.

Al final de la década de los ochenta, estas empresas controlaban entre el 15% y 20% del PBI, el 28% de las exportaciones y el 26% de las importaciones. El Estado tenía el monopolio en servicios básicos como la electricidad,

hidrocarburos y las telecomunicaciones. Asimismo, tenía una participación de más de 60% en el sistema financiero –a través de la banca estatal de fomento y la banca asociada-, controlaba el 35% de la producción minera, y tenía una participación importante en la pesca, la comercialización de alimentos, entre otras actividades económicas.

El crecimiento del mercado dependió del Estado, y esta fue la causalidad que perduró hasta los años ochenta. Cuando el Estado entró en una profunda crisis se canceló no sólo el modelo de crecimiento prevaleciente, sino que trajo consigo la crisis del sector privado, debido al tipo de relación que había entre ambos sectores. (Gonzales de Olarte, 1993)

Este conjunto de circunstancias condicionaron un cambio en el rol del Estado prevaleciente hasta entonces, al instrumentarse el programa de estabilización y reformas a partir de 1990.

De hecho las medidas tendientes a la apertura y a la desregulación de mercados evidenciaban la configuración de un Estado orientado a proveer entornos adecuados para el funcionamiento del mercado, antes que por retomar el protagonismo en el sistema económico. De esta manera, se fue configurando la concepción subsidiaria del Estado para salir de la crisis.

B. Crisis fiscal y reestructuración del Estado

La crisis del Estado peruano tiene lugar a inicios de la segunda mitad de los años setenta.

Desde entonces, la inversión pública registra una tendencia

...