El Silencio Administrativo

INDICE

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCION

Silencio administrativo

El Silencio Negativo como un Beneficio de los Administrados

El Silencio Positivo O Estimatorio

El Silencio Negativo O Desestimatorio

Opción Del Interesado

Ausencia De Perjuicio en el transcurso de los lapsos de impugnación

La Impugnación Del Acto Administrativo Tardío

La No Firmeza De Los Actos Administrativos Tácitos

El Silencio No Exime A La Administración De Su Obligación De Decidir

Base Legal

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

Artículo 51.

Artículo 141.

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

Artículo 4.

Artículo 5.

Estatuto de la Función Pública

Artículo 3.

Artículo 33.

Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio

Artículo 54.

Artículo 55.

Aplicación del método de libre investigación por parte del juez

Sentencia

CONCLUSIÓN

Referencias

INTRODUCCION

Iniciaremos este tópico de gran importancia señalando conceptos de diversas fuentes del llamado silencio administrativo, el silencio administrativo negativo y silencio administrativo positivo. Así mismo, explicaremos cada uno de estos términos su basamento legal, impugnación entre otras cosas de vital importancia.

Ahora bien podemos decir que el Silencio Administrativo es una presunción o ficción legal en virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver las administraciones públicas y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones.

Desde nuestro punto de vista personal y de una forma más sencilla podemos manifestar acerca del silencio administrativo lo siguiente: "Hay silencio administrativo en los casos en los que la administración calla cuando tiene algo que decir".

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Se denomina silencio administrativo al hecho de que cuando un ciudadano solicita algo a la Administración Pública (Estado, Gobierno, etc...) puede darse el caso de que ésta no responda. La Ley establece que en ciertos casos el silencio administrativo es positivo, lo que significaría que lo que se solicita es concedido. Sin embargo lo más corriente es que el silencio administrativo sea negativo, en cuyo caso el ciudadano sabe que, transcurrido el plazo legal, puede recurrir la referida negativa ante instancias superiores.

El silencio administrativo es una de las formas posibles de terminación de los procedimientos administrativos. Lo característico del silencio es la inactividad de la Administración cuando es obligada a concluir el procedimiento administrativo de forma expresa y a notificar la resolución al interesado dentro de un plazo determinado.

El silencio administrativo opera como un mecanismo que permite, en caso de inactividad por falta de resolución en procedimientos administrativos, imputar a la administración de que se trata un acto administrativo presunto, que tendrá la condición de verdadero acto, en caso de que las reglas del silencio lo configuren como estimatorio y que, por el contrario, será mera ficción jurídica, si se configura como desestimatorio.

El silencio administrativo opera en el caso de inactividad por falta de resolución en los procedimientos administrativos, por parte de la administración pública.

En sentido estricto sólo se da el silencio administrativo en los casos de procedimientos iniciados a instancia del interesado o por su solicitud, en los que la administración pública tiene que responder a la petición del particular.

No están sujetos al régimen de silencio los procedimientos de mediación, arbitraje y conciliación, así como aquéllos terminados por pacto o convenio.

El silencio de la Administración frente a una petición puede ser:

• Positivo o Estimatorio

• Negativo o Desestimatorio

El Silencio Positivo O Estimatorio:

De la pretensión interpuesta por el interesado se da cuando después de transcurrido el plazo para resolver (3 meses) sino hay notificación por parte de la administración, se entenderá estimada por silencio positivo, a excepción de los supuestos en los que normas con rango de ley o normativa comunitaria establezcan lo contrario.

La estimación por silencio administrativo se considera como un acto presunto de la administración y finalizador del procedimiento.

El silencio administrativo se podrá acreditar por cualquier medio de prueba admitido en Derecho o solicitando el certificado acreditativo del silencio ante el órgano competente para resolver. Este certificado ha de emitirse en el plazo de 15 días desde su solicitud, si la Administración no lo emite el interesado se verá obligado a recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa para que condene a la Administración a entregar tal certificado.

El Silencio Negativo O Desestimatorio

Se dará:

• En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución.

• Aquellos cuya consecuencia sea la transferencia al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.

• En procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

La desestimación por silencio permite al interesado la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo correspondiente.

No están sujetos al régimen de silencio los procedimientos de mediación, arbitraje y conciliación, así como aquellos terminados por pacto o convenio. Esta técnica es correlativa, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, al deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, que pesa sobre la administración pública y ha sido expuesto con anterioridad; deber que existe en todo procedimiento, cualquiera que sea su forma de iniciación

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, entre las instituciones novedosas que ha establecido, está la del denominado silencio administrativo negativo, o en otras palabras, el establecimiento de una presunción de negación de la solicitud o recurso, cuando la Administración no resuelve expresamente en un lapso de tiempo determinado.

En efecto, la Ley Orgánica en su artículo 2º, concreta el derecho de petición establecido en la Constitución, y obliga a los funcionarios a decidir las instancias o peticiones, es decir, a dar oportuna respuesta a los administrados. A tal efecto, la Ley Orgánica prevé, en varios de sus artículos, lapsos concretos dentro de los cuales deben resolverse por la Administración, las solicitudes y recursos. Sin embargo, estas previsiones, no eran suficientes para garantizar la oportuna respuesta a que tienen derecho los administrados. Era necesario prever medios o garantías jurídicas de protección a los administrados contra el silencio de la Administración, el cual hasta ahora, había sido incontrolado e incontrolable.

De allí que el artículo 4º de la Ley haya establecido la figura del silencio administrativo negativo, a cuyo efecto prevé lo siguiente:

“En los casos en que un órgano de la Administración Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de las responsabilidades que le sean imputables por la omisión o la demora”.

Ahora bien, esta norma requiere, en nuestro criterio, de una adecuada interpretación, dentro del contexto general de la Ley Orgánica. Esta, en efecto, es una Ley que regula básicamente, un conjunto de derechos y garantías de los administrados frente a la Administración, por los que el artículo 4º debe ser interpretado, también, en el sentido de haber consagrado una garantía más para los particulares, sin relevar a la Administración de su obligación fundamental: la de decidir los asuntos o recursos que cursan ante sus órganos. Esta aclaratoria, aunque elemental, parece necesario formularla, por la mala interpretación que se le ha dado a dicha disposición, en el sentido de considerarla como un perjuicio para los administrados.

El Silencio Negativo como un Beneficio de los Administrados

El único sentido que tiene la consagración del silencio administrativo en la Ley Orgánica, como presunción de decisión denegatoria de la solicitud o recurso, frente a la indefensión en la cual se encontraban los administrados por la no decisión oportuna por la Administración de tales solicitudes o recursos, no es otro que el establecimiento de un beneficio para los particulares, para precisamente, superar esa indefensión. La norma del artículo 4º de la Ley Orgánica, por tanto, se ha establecido a favor de los particulares y no a favor de la Administración.

La opción del interesado

La primera consecuencia de esta carácter de beneficio para el particular de la apertura del “recurso inmediato siguiente” contra el acto tácito denegatorio, es que es potestativo para el interesado el utilizar o no el beneficio, el cual sólo puede beneficiarlo y nunca perjudicarlo. Es decir, introducida una solicitud o un recurso, y vencido los lapsos impuestos por la Ley Orgánica, a la Administración, para decidirlos; el interesado tiene la posibilidad de intentar contra el acto tácito el recurso administrativo o contencioso-administrativo correspondiente. Pero la Ley Orgánica, en forma alguna, lo obliga a ello. El interesado tiene así, una opción: o intenta el recurso inmediato, usando el beneficio del silencio, o simplemente, espera la decisión de la solicitud o recurso para intentar, posteriormente, el recurso que proceda, si la decisión expresa no le favorece.

Por ello la Ley es clara al indicar en el artículo 4º que el interesado “podrá” intentar el recurso inmediato siguiente, y “poder”, conforme lo indicado por la antigua Corte Federal en sentencia del 6-11-58, “es tener la facultad o el medio de hacer una cosa, y facultad, el derecho –no el deber, ni la obligación- de hacer una cosa. El Código de Procedimiento Civil en su artículo 13º, da la interpretación jurídica de este verbo, que bien puede aplicarse, no sólo en las actuaciones judiciales, sino también en general. Cuando la Ley dice: “El Juez o Tribunal puede o podrá”, se entiende que lo autoriza para obrar según su prudente arbitrio, consultando lo más equitativo o racional, en obsequio de la justicia y de la imparcialidad”.

Por lo tanto, al indicarse que “el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente”, la Ley Orgánica lo está facultando, le está dando el derecho a recurrir, pero no le está imponiendo la obligación de recurrir, ni le está diciendo que de no hacerlo, caduca el recurso posterior. El beneficio previsto en la Ley Orgánica, por tanto, no puede convertirse en una carga para el interesado. Tal como lo precisa Tomás Ramón Fernández Rodríguez: “la interposición de un recurso contra el silencio negativo no está concebida legalmente como una carga en sentido técnico, sino como una facultad que puede o no ejecutarse por el particular facultado, sin que de la falta de ejercicio de dicha facultad pueda seguirse para él perjuicio alguno, como se seguiría inevitablemente, si de una carga se tratara”, o más gráficamente, como lo indica Sabino AlvarezGendin y Blanco, “el silencio administrativo se instituyó para favorecer al administrado, no para sorprenderle por incauto o cazarle en un cepo o trampa, abusando de su ignorancia”.

Ahora bien, no habiendo elemento alguno en la Ley Orgánica que permita interpretar el artículo 4º en perjuicio del administrado, es evidente que éste tiene, en dicho supuesto, una opción: o intenta el recurso inmediato contra el acto tácito denegatorio, o espera la decisión expresa de la solicitud o recurso por la Administración. Esta es, en todo caso, la clara y terminante consagración de la legislación española, la cual para despejar dudas, deja al particular la opción, en virtud de que se ha establecido en su beneficio.

La ausencia de perjuicio por el transcurso de los lapsos de impugnación

Por tanto, estando en manos del interesado la opción de recurrir en base al beneficio del silencio administrativo o esperar la decisión expresa de la solicitud o recurso, el transcurso del lapso para recurrir contra el acto tácito, no tiene ningún efecto perjudicial en su contra. Expresamente Fernando Garrido Falla ha señalado lo siguiente: “el transcurso del plazo del silencio no significa resolución del expediente, sino simplemente la posibilidad de que el particular, en vez de esperar indefinidamente una resolución expresa de su asunto, plantee la cuestión ante la jurisdicción revisora. Si el particular renuncia a este planteamiento, lo único que ha hecho es prescindir del arbitrio del silencio, para dejar que las cosas transcurran como si éste no existiese; es decir, que entonces esperará a que la Administración resuelva y, a partir de la resolución, deberá disponer de los reglamentarios plazos para impugnar la decisión administrativa. No hay más remedio que admitir que, si no se quiere bastardear la institución, el silencio administrativo supone, por definición, una posibilidad del recurso para el particular, que si no se utiliza, deja las cosas en el mismo punto en que se entraban si el silencio no hubiese sido consagrado por la Ley”.

Por tanto, si el particular interesado opta por no intentar el “recurso inmediato siguiente” derivado del silencio negativo, dentro de los lapsos correspondientes, debe esperar la decisión expresa del organismo, contra la cual, si le es adversa, podrá intentar el recurso inmediato siguiente dentro de los lapsos correspondientes contados a partir de la notificación del acto.

La Impugnación Del Acto Administrativo Tardío

No hay duda, por tanto, que en el sistema venezolano, la garantía establecida a favor del interesado con el silencio negativo, le permite optar por utilizar la vía de recurso correspondiente, o esperar la decisión final de la solicitud o recurso. Si opta por esta última alternativa, por supuesto, se abre el lapso de impugnación correspondiente contado a partir del momento en el cual se notifique el acto tácito al interesado. Con esta posición está conforme Eduardo García de Enterría, al señalar que “la resolución tardía abre por sí misma, en los términos ordinarios, un plazo de impugnación, sin que tenga ningún sentido intentar oponer a este plazo la caducidad del que pudo utilizar el interesado para impugnarla la denegación por silencio, desde el momento en que la caducidad supone una carga y no una facultad”, y asimismo está conforme Jesús González Pérez al precisar que: “El silencio administrativo negativo no es más que una ficción para que el particular pueda, si lo desea, deducir recurso frente a la presunta denegación de su petición. De tal modo que los interesados pueden deducir frente a ella los recursos admisibles, para lo cual los lapsos empiezan a computarse desde el día siguiente al de la notificación, sin que pueda invocarse la excepción del acto consentido por el hecho de no haberse deducido recurso contra la denegación presunta anterior”.

La No Firmeza De Los Actos Administrativos Tácitos

Como consecuencia, puede afirmarse que el no ejercicio del recurso inmediato siguiente contra el acto presunto denegatorio, no sólo no impide el ejercicio del recurso de anulación contra la resolución tardía de la solicitud o recurso, sino que por supuesto, no implica, en forma alguna que el acto tácito adquiera firmeza, o en otras palabras, que el silencio pueda producir un acto administrativo firme. Como lo señala Tomás Ramón Fernández, por el hecho de que el lapso para intentar un recurso contra el silencio negativo transcurra “sin que el recurso sea interpuesto, nunca podrá decirse que el silencio negativo haya quedado firme, calificativo que sólo puede predicarse de los verdaderos actos, es decir, de las declaraciones expresas de voluntad, deseo, juicio o conocimiento, emanadas de una Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa, sin que haya puesto fin al expediente abierto, puesto que este expediente o procedimiento no puede terminar si no es mediante uno de los cuatro modos tasados por la Ley, uno de los cuales –la resolución expresa- sigue siendo a pesar del silencio, una obligación viva que la Administración debe cumplir porque así se lo impone la Ley”.

En definitiva, el silencio consagrado en nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como el regulado en la legislación española, se ha establecido como un beneficio y favor de los administrados, por lo que su tratamiento e interpretación tiene que responder a ese criterio, lo cual impide que tal beneficio se convierta luego, en caducidad para el beneficiado particular, sobre todo si la inacción es sólo imputable a la Administración.

El Silencio No Exime A La Administración De Su Obligación De Decidir

Ahora bien, siendo el silencio administrativo negativo previsto en el artículo 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, una garantía de defensa puesta a disposición de los administrados frente a la inacción de la Administración, no encontramos elemento alguno en el ordenamiento jurídico que pueda permitir interpretar que el transcurso de los lapsos para que se produzca el acto tácito denegatorio, agota la competencia administrativa, eximiendo a la Administración de su obligación de decidir. Al contrario, constitucionalmente, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo XXX, que recoge lo establecido en el artículo 2º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la consecuencia del derecho de petición, es la obligación para la Administración de dar “oportuna respuesta”, y de esta obligación, no puede eximirla ni la Ley Orgánica ni ninguna otra Ley. El silencio administrativo, por tanto, es una garantía que aun sin decisión expresa, el interesado pueda defenderse y tener acceso, por ejemplo, a la jurisdicción contencioso administrativa, y no un medio para que la Administración se libere de su obligación de decidir, la cual tiene su fuente en la propia Constitución. Por tanto, a pesar del transcurso de los lapsos que la Ley Orgánica impone a la Administración para decidir las solicitudes y recursos, “no sólo la Administración puede, sino que debe resolver expresamente; no sólo goza de competencia para actuar, y de facultad para hacerlo, sino que está obligada a ello; obligación que, incluso puede dar lugar a la correspondiente responsabilidad”. Y tan ello es así en nuestro ordenamiento jurídico, que la propia Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos impone a la Administración y sus funcionarios la obligación de tramitar los escritos cuyo conocimiento le corresponda y de resolver las instancias y peticiones que le dirijan los interesados; haciendo a los funcionarios responsables de las omisiones o demoras. Por otra parte, el parágrafo único del artículo 4º de la Ley Orgánica dispone que la reiterada demora en decidir que dé lugar a que los asunto o recursos se consideren resueltos negativamente, es decir, que los particulares reaccionen por los recursos inmediatos subsiguientes contra la inacción de la Administración, acarrea responsabilidad disciplinaria hasta el punto que se considera un motivo, de derecho, que provoca amonestación escrita conforme al Estatuto de la Función Pública, sin perjuicio de las multas que deben aplicarse conforme al artículo 100 de la propia Ley Orgánica.

Por tanto, la Administración Pública, al transcurrir el lapso previsto legalmente para que adopte su decisión, sin que el interesado use el beneficio e interponga el recurso inmediato siguiente, no pierde, en forma alguna, competencia para resolver, y sigue estando obligada a hacerlo, es decir, la Administración puede y debe resolver al asunto o recurso en cualquier tiempo posterior.

En nuestro sistema, inclusive puede sostenerse que no sólo la Administración no pierde competencia para decidir, por la obligación que tiene de dar oportuna respuesta a las solicitudes y recursos administrativos, sino que en caso de silencio y aun en el supuesto de que el interesado haya intentado el recurso inmediato siguiente, la Administración puede decidir tardíamente. Si decide en beneficio del interesado, el superior jerárquico o el juez contencioso administrativo, en su caso, no tendría materia sobre la cual decidir; y al contrario, si decide en contra de la pretensión del interesado, se acumularía al recurso intentado, la impugnación de la nueva decisión.

Base Legal

Constitución De La República Bolivariana De Venezuela

Artículo 51. Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo.

Artículo 141. La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Ley Orgánica De Procedimientos Administrativos

Artículo 4. En los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerará que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de la responsabilidad que le sean imputables por la omisión o la demora.

Parágrafo Único: La reiterada negligencia de los responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que éstos se consideren resueltos negativamente como se dispone en este artículo, les acarreará amonestación escrita a los efectos de los dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa, sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de esta Ley.

Artículo 5°.A falta de disposición expresa toda petición, representación o solicitud de naturaleza administrativa dirigida por los particulares a los órganos de la administración pública y que no requiera substanciación, deberá ser resuelta dentro de los veinte (20) días siguientes a su presentación o a la fecha posterior en la que el interesado hubiere cumplido los requisitos legales exigidos. La administración informará al interesado por escrito, y dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud, la omisión o incumplimiento por este de algún requisito.

Estatuto de la Función Pública

Artículo 3. Funcionario o funcionaria público será toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente.

Artículo 33. Además de los deberes que impongan las leyes y los reglamentos, los funcionarios o funcionarias públicos estarán obligados a:

1. Prestar sus servicios personalmente con la eficiencia requerida.

2. Acatar las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores jerárquicos.

3. Cumplir con el horario de trabajo establecido.

4. Prestar la información necesaria a los particulares en los asuntos y expedientes en que éstos tengan algún interés legítimo.

5. Guardar en todo momento una conducta decorosa y observar en sus relaciones con sus superiores, subordinados y con el público toda la consideración y cortesía debidas.

6. Guardar la reserva, discreción y secreto que requieran los asuntos relacionados con las funciones que tengan atribuidas, dejando a salvo lo previsto en el numeral 4 de este artículo.

7. Vigilar, conservar y salvaguardar los documentos y bienes de la Administración Pública confiados a su guarda, uso o administración.

8. Cumplir las actividades de capacitación y perfeccionamiento destinados a mejorar su desempeño.

9. Poner en conocimiento de sus superiores las iniciativas que estimen útiles para la conservación del patrimonio nacional, el mejoramiento de los servicios y cualesquiera otras que incidan favorablemente en las actividades a cargo del órgano o ente.

10. Inhibirse del conocimiento de los asuntos cuya competencia esté legalmente atribuida, en los siguientes casos:

a. Cuando personalmente, o bien su cónyuge, su concubino o concubina o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuvieren interés en un asunto.

b. Cuando tuvieren amistad o enemistad manifiesta con cualquiera de las personas interesadas que intervengan en un asunto.

c. Cuando hubieren intervenido como testigos o peritos en el expediente de cuya resolución se trate, o como funcionarios o funcionarias públicos hubieren manifestado previamente su opinión en el mismo, de modo que pudieran prejuzgar la resolución del asunto; o tratándose de un recurso administrativo, que hubieren resuelto o intervenido en la decisión del acto que se impugna.

d. Cuando tuvieren relación de subordinación con funcionarios o funcionarias públicos directamente interesados en el asunto. El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía en la entidad donde curse un asunto podrá ordenar, de oficio o a instancia de los interesados, a los funcionarios o funcionarias públicos incursos en las causales señaladas en este artículo que se abstengan de toda intervención en el procedimiento, designando en el mismo acto al funcionario o funcionaria que deba continuar conociendo del expediente.

11. Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes, los reglamentos, los instructivos y las órdenes que deban ejecutar.

Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio

Artículo 54. En todo caso, el otorgamiento de las autorizaciones nacionales o regionales respectivas, deberá decidirse en un lapso de 60 días continuos, a contar del recibo de la solicitud respectiva. Vencido dicho lapso, sin que se hubiera otorgado o negado autorización, se considerará concedida a cuyo efecto, las autoridades respectivas están obligadas a otorgar la respectiva constancia.

Artículo 55. El desarrollo de actividades por particulares o entidades privadas en las áreas urbanas y que impliquen ocupación del territorio, deberá ser autorizada por los Municipios. A tal efecto los interesados deberán obtener de los Municipios, los permisos de urbanización, construcción o de uso que establezcan la Ley Nacional respectivas y las Ordenanzas Municipales.

El procedimiento para la tramitación de las solicitudes de dichos permisos municipales deberá ser simplificado, y los mismos deben decidirse en un lapso de 60 días continuos, contados a partir del recibo de las solicitudes respectivas, vencido el cual, sin que se hubieran otorgado o negado los permisos, se considerarán concedidos, a cuyo efecto los Municipios están obligados a otorgar la respectiva constancia de permiso.

Las autoridades municipales conforme a las normas y procedimientos técnicos que establezcan el Ministerio de Desarrollo Urbano, deberán dictar las Ordenanzas respectivas a los efectos de garantizar la celeridad de los procedimientos y los derechos de los interesados.

APLICACIÓN DEL MÉTODO DE LIBRE INVESTIGACIÓN POR PARTE DEL JUEZ

Este en su carácter de administrador de justicia, tiene como finalidad buscar la verdadera justiciaa través no solo de las normas establecidas, sino haciendo práctica de la libertad y potestad de evaluar otros medios y conocimientos adquiridos (sana critica), para según cada caso planteado emitir su sentencia de manera clara.

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

El 14 de mayo de 2007, el abogado Freddy Álvarez Bernee, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 10.040, con el carácter de apoderado judicial del SINDICATO DE EMPLEADOS DEL SUR (SEDESUR), presentó ante la Secretaría de esta Sala, solicitud de revisión del fallo Nº 02788, dictado por la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal, el 7 de diciembre de 2006, y publicado el 12 del mismo mes y año.

El 17 de mayo de 2007 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán, quien con tal carácter la suscribe

_________________________________________________________

Quien suscribe, Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, salva su voto por disentir del fallo que antecede el cual declaró no ha lugar la solicitud de revisión de la sentencia N° 2788 dictada el 7 de diciembre de 2006 por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia y publicada el 12 de ese mismo mes y año, presentada por la representación judicial del Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), con fundamento en las razones que se señalan a continuación:

1.- La revisión presentada está dirigida a cuestionar la constitucionalidad del fallo que el 12 de diciembre de 2006, declaró que el órgano jurisdiccional al que corresponde conocer del recurso por abstención o carencia era el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. A esa conclusión llegó la Sala Político Administrativa luego de estudiar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto tanto por la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A. como por el Sindicato de Empleados de Del Sur (SEDESUR), contra un presunto acto denegatorio tácito de la Ministra del Trabajo respecto al recurso jerárquico interpuesto por la referida organización sindical en virtud de la negativa del Inspector del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar ante la solicitud de homologación de la Convención Colectiva de Trabajo.

Al explanar sus consideraciones, la Sala Político Administrativa aseveró que “… de los alegatos formulados por la referida empresa y por el Sindicato antes aludido, la negativa del Inspector del Trabajo a la que se hace referencia no se reflejó en un acto administrativo expreso; por el contrario, lo que se produjo fue la inactividad de la Administración respecto a la solicitud de homologación formulada, conducta que no puede ser impugnada a través de los recursos previstos para la sede administrativa”.

Continuó luego estableciendo que tal situación “… no sucede igual en el sistema contencioso administrativo, pues en él se contempla un recurso específico dirigido a atacar la conducta omisiva de los órganos administrativos ante el incumplimiento de las funciones que la Ley le asigna: el recurso contencioso administrativo por abstención o carencia”.

Es por tales razones que dicha Sala de este Tribunal Supremo de Justicia consiguió establecer que lo realmente solicitado por los accionantes es un recurso por abstención o carencia ante la conducta omisiva de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar.

2.- En criterio de la mayoría sentenciadora, no se encontró elemento alguno para la procedencia de la revisión, desestimándola entre otras cosas porque “… la Sala Político Administrativa enmarcó su función jurisdiccional en el contexto de la libre convicción, los conocimientos científicos y las máximas de experiencia del juez contencioso administrativo, de acuerdo a las cuales determinó -dado los argumentos esgrimidos y las circunstancias del caso- que el recurso intentado era un recurso por abstención o carencia y no la nulidad de un acto administrativo denegatorio tácito; aserto éste que comparte esta Sala [Vid. Sentencias N° 642/03 (Caso: ‘Ernesto García’) y N° 547/04 (Caso: ‘Ana Beatriz Madrid’)]”.

3.- Para quien aquí disiente, debía esta Sala Constitucional hacer un verdadero análisis de la situación planteada a la luz de los postulados constitucionales, con lo cual hubiera llegado a advertir que lo debatido en el presente caso no encuadraba en los supuestos de las sentencias a las que hizo mención para sustentar la conformidad a derecho del fallo sometido a la revisión de esta Sala. De igual manera, también hubiera dejado patentizada la vulneración constitucional que significa la negación de la figura del silencio administrativo.

4.- Así las cosas, el presente voto salvado parte de que el supuesto de hecho lo constituye la solicitud de homologación de la Convención Colectiva de Trabajo presentada por el Sindicato ya mencionado ante la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar. En virtud de la omisión de pronunciamiento de dicho órgano administrativo, fue interpuesto el recurso jerárquico ante el Ministro del Trabajo, quien tampoco dio respuesta al recurso. Ante semejante situación, tanto la organización sindical de autos como la sociedad mercantil Del Sur Banco Universal, C.A. ejercieron el recurso contencioso administrativo de anulación, en razón de haber entendido que conforme a los artículos 4 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se encontraban ante un acto denegatorio tácito.

Sin embargo, la Sala Político Administrativa recalificó el recurso interpuesto y lo entiende como un recurso por abstención o carencia ante la omisión de pronunciamiento de la Inspectoría del Trabajo, pues considera que lo que debe buscar el administrado es compeler judicialmente a la administración laboral a emitir una decisión. Llega incluso a admitir expresamente que ante la omisión de pronunciamiento de primer grado no cabe recurso en sede administrativa, pero sí el recurso por abstención o carencia, haciendo desaparecer con ello la norma establecida en el artículo 4 ejusdem.

Tal situación es digna de una evaluación a la luz del Texto Constitucional, pero antes no es posible pasar por alto que las decisiones a las que se hace referencia en el fallo que antecede no parece corresponder con lo que de alguna manera se confirma al declarar “no ha lugar” la revisión planteada.

Así es como respecto del fallo N° 642/2003 (caso: Ernesto García), el supuesto está referido al recurso de reconsideración ejercido contra un acto administrativo de remoción dictado por el Fiscal General de la República. Se admite en dicho caso el silencio administrativo y la posibilidad de ejercer el recurso contencioso administrativo de anulación contra la ficción de acto denegatorio. Hasta aquí sólo puede hablarse de la posibilidad de acceder al contencioso como garantía para el administrado.

El caso es que en sentencia posterior, la N° 547/04 (caso: Ana Beatriz Madrid), esta Sala confirmó el hecho de que ante la existencia de un acto expreso previo –según el cual un funcionario había cesado en sus funciones- fue solicitada su nulidad en sede administrativa como lo dispone el artículo 83 de la mencionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Dicha solicitud no fue respondida y se admite en dicho fallo la existencia del silencio administrativo, pudiéndose atacar el acto denegatorio tácito mediante el recurso contencioso administrativo de anulación. Lo relevante en el dictamen de esta Sala es el hecho de admitir expresamente la posibilidad, tal como lo establece el artículo 4 ejusdem, de poder ejercer los recursos administrativos ante el silencio en el procedimiento administrativo de primer grado o constitutivo, es decir, frente a la petición o solicitud del administrado, esto es, sin acto expreso previo, en los siguientes términos:

“El silencio administrativos es, se insiste, una garantía del derecho constitucional a la defensa, pues impide que el particular vea obstaculizadas las vías ulteriores de defensa -administrativas y jurisdiccionales- ante la pasividad formal de la Administración…”.

De manera que con ello, se detecta una contradicción en el fallo que antecede al incluir como referencias para sustentar la decisión, dos sentencias que si bien tienen vinculación con el tema del silencio administrativo no tratan el supuesto de hecho específico que se ha presentado en este caso y, a pesar de ello, se observa en tales referencias una posición contraria a la asumida en el fallo que antecede.

6.- Esta disidencia también llama la atención de la mayoría sentenciadora respecto a lo que parece ser una inadvertida eliminación de la garantía establecida en el ya indicado artículo 4 de la LeyOrgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, del silencio administrativo. Eso es lo que se desprende de lo establecido por la Sala Político Administrativa en la sentencia sometida a revisión y compartido por la mayoría de esta Sala, al aceptar que ante la omisión de pronunciamiento de la administración no está previsto recurso administrativo alguno y sólo puede ejercerse el recurso por abstención o carencia, entonces no existe un acto denegatorio tácito que atacar y por lo tanto desaparece el silencio administrativo. Ocurre entonces que se ignora la situación gravosa que supone la omisión de pronunciamiento para el ciudadano, sobre todo cuando se ha previsto el silencio administrativo positivo, como en el caso de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio.

Si alguna institución procedimental ha alcanzado un alto grado de evolución en la historia del Derecho Administrativo en Venezuela, esa es la del silencio administrativo, desde mucho antes de su inclusión en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con la fructífera laboriosidad de la doctrina y la jurisprudencia. Pero no como mero ejercicio intelectual sino como verdadera garantía para el administrado ante lo que parecía una estrategia de la administración pública, como lo era la reiterada omisión de responder.

En tal sentido, el silencio administrativo reviste al ciudadano de la facultad de ejercer los medios de impugnación establecidos, judiciales o administrativos, cuando se produce una omisión de pronunciamiento. Para ello debe entenderse que, en principio, se ha producido un rechazo tácito a su petición, contra el cual puede accionar, sin que ello implique que renuncie a la posibilidad de esperar una respuesta expresa.

Para algunos resulta una forma excepcional de terminación del procedimiento administrativo, para otros la garantía de no quedar a merced de una administración que puede que decida o no el asunto que le ha sido planteado en cualquier tiempo.

Es cierto que existe un remedio judicial específico contra las conductas omisivas de la administración, pero ese medio que no es otro que el recurso por abstención o carencia, debe ser cuidadosamente revisado cuando lo que se pretende no es sólo que se obligue a emitir un pronunciamiento o que su omisión sea declarada ilegal, sino que se haga en cierto sentido al que el administrado crea tener derecho conforme la legislación lo establezca. En todo caso, si lo que se pretende es sólo que se declare ilegal una omisión, el administrado de igual manera quedaría a merced de la administración omisiva.

Ni hablar entonces, como ocurre en el caso de autos, de la ausencia de un acto expreso previo, ante lo cual el administrado pudiera considerar, tal como lo prevé el comentado artículo 4 ejusdem, ejercer los recursos en sede administrativa para procurar obtener alguna respuesta expresa.

7.- Desde los casos emblemáticos sobre este tema, tales como el del fallo dictado el 22 de junio de 1982 por la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa (caso: Ford Motors) y el del fallo dictado el 23 de mayo de 1988 (caso: Fincas Algaba), las interpretaciones dadas al silencio administrativo siempre procuraron y deben procurar el beneficio del administrado en su constante relación con la administración, pues se enmarca en un Estado de Derecho que establece un régimen de garantías para el ciudadano.

Dicho régimen de garantías se hace más evidente ante la declaratoria de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia contenida en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivarianade Venezuela, con lo cual pretende la consecución de ciertos valores, la mayoría de ellos enunciados en el preámbulo del texto constitucional.

En ese marco, se pretende dar una serie de garantías al ciudadano, de allí que el derecho a la defensa y el derecho de petición deban ser protegidos como se hace a través de figuras como el silencio administrativo. Más aún cuando en el artículo 141 constitucional se establece que la “Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas…” y es a ellos que debe su actividad. Por lo que no responder a las pretensiones de los administrados resulta gravoso.

Las consideraciones sobre la relevancia jurídica de dichas omisiones de pronunciamiento y las disyuntivas sobre si se trata de omisiones genéricas o específicas, así como otras tantas no deben hacerse de manera de encarecer la posición del ciudadano. Por el contrario, privilegiar su posición es lo que corresponde al intérprete. De allí que resulta inconstitucional pretender que ante una norma como la contenida en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se le reste al administrado la posibilidad de obtener una respuesta a su requerimiento en la propia sede administrativa, mediante los recursos administrativos.

Si bien puede suscitarse de nuevo la discusión sobre la necesidad de tener un pronunciamiento expreso previo de la administración para ejercer el recurso contencioso administrativo de anulación, como se estableció en el mencionado caso Fincas Algaba, sin duda el transcurso del tiempo y la actual normativa constitucional imponen el deber de procurar avances en instituciones que requieren de una constante renovación para el mejoramiento de la posición subjetiva de los particulares.

Queda así expresado el criterio de la disidente.

La Presidenta de la Sala,

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Magistrada Disidente

El Vicepresidente,

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO, PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN, CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Ponente

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

Exp. Nº 07-0673 LEML/

CONCLUSIÓN

Existe una actitud pasiva, específica de los órganos administrativos que se conoce con la expresión de “silencio”. Las autoridades públicas en determinadas circunstancias, o situaciones jurídicas, tienen el deber de tomar una decisión, de expedir un acto administrativo, tanto si tiene un contenido negativo, como positivo. Este deber que obliga a la administración pública a considerar y contestar las instancias, los pedidos del administrado, por medio de los distintos articulados de nuestro marco legal. Es decir, a un principio general de carácter administrativo, por lo tanto, los órganos de la administración pública, tanto la directa del Estado como la indirecta, tienen el deber de atender debida y oportunamente sus cometidos, y contestar las solicitudes que les hagan los ciudadanos.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, entre las instituciones novedosas que ha establecido, está la del denominado silencio administrativo negativo, o en otras palabras, el establecimiento de una presunción de negación de la solicitud o recurso, cuando la Administración no resuelve expresamente en un lapso de tiempo determinado; así como también este silencio puede funcionar en beneficio de los administrados, dándole al interesado la posibilidad de intentar contra el acto tácito el recurso administrativo o contencioso-administrativo correspondiente. Pero la Ley Orgánica, en forma alguna, lo obliga a ello. El interesado tiene así, una opción: o intenta el recurso inmediato, usando el beneficio del silencio, o simplemente, espera la decisión de la solicitud o recurso para intentar, posteriormente, el recurso que proceda, si la decisión expresa no le favorece.

Es así pues donde el juez en su condición de administrador de justicia, analizará las pretensiones de cada una de las partes en el proceso, donde quien haya cumplido con los procesos y requerimientos establecidos por la normativa indicada, tendrá las mayores posibilidades de que se falle a su favor, sin embargo es una práctica de libre investigación ya que éste en el ejercicio de su sana crítica y la independencia de voluntad, podrán analizar e interpretar tanto las normas como los medios de prueba para tomar sus decisiones.

...