Analisis Espacial

Marco Jurídico en Venezuela

La primera legislación en materia de controles fitosanitarios fue emitida a inicios del siglo XX, cuando el entonces Congreso de los Estados Unidos de Venezuela promulgó el 2 de julio de 1931, la Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal. Posteriormente promulgó la nueva Ley sobre Defensas Sanitarias Vegetal y Animal, el 18 de junio de 1941. Estas leyes ayudaron a paliar la situación epidemiológica y fitosanitaria en el siglo XX. De esta forma, el tratamiento de los controles zoosanitarios y fitosanitarios quedó sujeto no sólo a las leyes aquí citadas, si no a un cúmulo de normativas y resoluciones dispersas que en los momentos actuales resultaron anacrónicas ante la nueva realidad nacional e internacional y el marco constitucional vigente.

En el área de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el 11 de Junio del año de 1998, se establece la Decisión 436 como Norma Andina para el Registro y Control de Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola para contribuir a mejorar las condiciones de producción, comercialización, utilización y disposición final de desechos en los Países Miembros de la Subregión, elevando los niveles de calidad, de eficacia y de seguridad para la salud humana y el ambiente. Venezuela siendo miembro activo de la CAN se rigió por ese Convenio desde su creación hasta el momento en el cual el presidente Hugo Chávez decidió la salida de Venezuela a ese acuerdo de integración en el año 2006.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, establece como competencia del Poder Público Nacional en su artículo 156 numeral 32, legislar en materia de salud animal y vegetal, entre otras. En lo referido al marco constitucional vigente, los artículos 305, 306 y 307 establecen claramente entre otros aspectos: La obligación del Estado de promover una agricultura sustentable a fin de garantizar la soberanía y seguridad agroalimentaria de la población la cual se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna; el deber de promover las condiciones para el desarrollo rural integral con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un adecuado nivel de beneficio así como su incorporación al desarrollo nacional; declara el régimen latifundista contrario al interés social y que el Estado velará por la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario. Por otra parte el Artículo 127 de nuestra carta magna, declara que: «Es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado.» Además también establece en su artículo 117, que todas las personas tendrán derecho, entre otros, a disponer de una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen.

En el marco de la nueva constitución y ante la obsolescencia y dispersa legislación vigente en la materia hasta el momento, finalmente en el marco de la Ley Habilitante del 31 de Julio del año 2008, fue decretado con Rango, Valor y Fuerza de Ley la “Ley de Salud Agrícola Integral”.

Esta Ley en su exposición de motivos expresa lo siguiente:

Título II, se refiere a la salud agrícola integral en el cual se establece la responsabilidad del Instituto Nacional de Salud Agrícola Integral (INSAI) en la regulación de la salud agrícola, correspondiéndole la organización, coordinación, ejecución, seguimiento, supervisión y evaluación de todas las actividades relacionadas con la prevención, protección, control zoosanitario y fitosanitario, la epidemiología y vigilancia fitosanitaria, la supervisión de los organismos vivos modificados, la cuarentena animal y vegetal, los insumos pecuarios y agrícolas de origen biológico y químico con su respectivo registro, la identificación ganadera, la Red Nacional de Laboratorios de Diagnóstico Zoosanitario y Fitosanitario y el ejercicio de las profesiones afines en materia de salud agrícola integral con una nueva y revolucionaria concepción de servicio social.

El Titulo III, referido a la Agroecología, establece políticas, definiciones y objetivos, pero no normas coercitivas.

El Titulo IV referido a la creación del Instituto Nacional de Salud Agrícola Integral (INSAI), con el propósito de fortalecer la construcción de una democracia participativa y protagónica, cónsona con la transición de las instituciones burocráticas hacia una efectiva participación popular, haciéndose necesario la transformación del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) cuya creación data del año 1992, en una figura más dinámica, como lo es un Instituto Autónomo, el cual contará con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente al de la República, y adscrito al Ministerio con competencia en materia de agricultura y tierras, hoy, Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras.

El Titulo V, establece la Participación y Protagonismo Popular, y en lo referido a la participación y protagonismo popular, se establecen las acciones de los consejos comunales, pueblos y comunidades indígenas en materia la salud agrícola integral conforme a la facultad de estos órganos otorgadas en su respectiva Ley”.

El INSAI fue creado en Marzo del 2009 y recientemente, a partir del 1º de Agosto rigió la prohibición de un importante número de agrotóxicos y su retiro del mercado.

El Poder Público Municipal - Venezuela:

La doctrina más generalizada opina que los Municipios son sociedades naturales, es decir, manifestaciones espontáneas del fenómeno de la sociabilidad humana. Por eso, muchos autores sostienen que el Municipio es anterior al Estado y que tiene existencia real, independientemente de su reconocimiento por parte de éste.

El publicista Español Adolfo Posada observa que el carácter real del Municipio se impone como base de un régimen tan unificado y absorbente como el de la Ley prusiana.

E igualmente el profesor colombiano Carlos E. Pareja anota: "el Municipio no es una creación artificial de la Ley, sino un grupo originado de la tendencia natural del hombre de asociarse.

Es importante resaltar que los Municipios tienen, conforme a la Constitución, personalidad jurídica. Es decir: son sujetos de derecho, capaces de adquirir derechos, y de asumir obligaciones, de ser acreedores y deudores, de contratar, de ser actores y demandados.

El Poder Público Municipal:

De acuerdo con el artículo 168 de la Constitución Venezolana, lo municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los limites de la Constitución y de la Ley. Además, la organización municipal debe ser democrática y debe responder a la naturaleza propia del gobierno local.

El Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Constitucional, en sentencia Nº 618 del 2 de mayo de 2001 analizó el carácter de Municipio como unidad primaria y autónoma en la organización política del país, en los siguientes términos:

Al respecto, se hace imperativo para esta Sala recordar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 168 constitucional, Municipios constituyen la Unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los limites de la propia Constitución y de la Ley, comprendiendo tal autonomía la elección de sus autoridades, la gestión de la materia de su competencia y la creación, recaudación e inversión de ingresos. La señalada norma constitucional, ya se contenía en el articulo 25 de la Constitución de 1961, artículo este que se repite casi de forma exacta en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

En este sentido, el Municipio es la unidad política de menor nivel territorial dentro del sistema de distribución vertical del poder en el Estado venezolano, pero cuyos mecanismos de ejercicio del poder se encuentran más próximos a los ciudadanos, por ello es definido constitucionalmente como un ente "primario" y esencialmente autónomo, autonomía esta que se encuentra limitada por la propia normativa constitucional, principalmente en lo que respecta al reparto de competencias de los distintos poderes político-territoriales, cuestión que ha sido prevista así, lógicamente, a objeto de mantener la convivencia armónica de todos los elementos que conforman el Estado.

Así las cosas, siendo el Municipio la unidad política primaria dentro del sistema de división vertical del poder, es evidente que debe contar con ingresos propios suficientes que le garanticen a sus prestación de unos servicios mínimos obligatorios, prestación esta que es esencial a su propia existencia.

Creación:

Lo más importante para la creación de un Municipio es la existencia de una comunidad con vínculos permanentes de vecindad, que la "capacidad para generar recursos propios suficientes para atender los gastos de gobiernos, administración y prestación de los servicios mínimos obligatorios" (art. 18 Ley Orgánica de Régimen Municipal, 1989).

Cabe destacar que Venezuela, con casi un millón de kilómetros cuadrados de superficie y más de 24 millones de habitantes, sólo 338 Municipios. Francia, en cambio, con la mitad de dicha superficie y 59 millones de habitantes, tiene 36.559 Municipios o Comunas; es decir, cien veces más. Pero lo importante, ciertamente no es el numero de habitantes por Municipio, en Francia, en cambio es de alrededor de 1600 habitantes por Municipio, es decir, cuarenta veces menos. La gran reforma política democrática aún pendiente en nuestros países, en realidad, está en la municipalización, pero sin uniformismo, pues no se puede multiplicar el gran Municipio burocratizado de las áreas urbanas y traslado a las rurales. La diferenciación de regimenes municipales es una de las primeras necesidades de la vida local.

Descentralización de los Estados a los Municipios:

Al parecer todo indica que al iniciarse o reiniciarse el proceso de descentralización conforme a lo preceptuado en el artículo 157 de la Constitución de 1999, a los Municipios, al igual que a los Estados, les serán transferidas competencias exclusivas del Poder Nacional, configurándose de esa manera la modalidad de descentralización que consideramos "strictus sensu".

La descentralización "latus sensu": en el artículo 165 preceptúa:

"…Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de presta, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídicos estadal".

Es necesario destacar que esta norma estaba concebido en idénticos términos en el anteproyecto de Constitución, sólo que integraba un artículo distinto, pero como señalamos antes, la Comisión de la Asamblea Nacional Constituyente decidió incorporarla como aparte único del hoy artículo 165, sin hacerle ningún tipo de modificación. Ese dato que forma parte de los antecedentes constituyentes, especialmente en lo que toca al respecto a la integridad del texto por la Asamblea Nacional Constituyente, es bastante revelador de la "ratio" del precepto bajo examen. Efectivamente, en nuestro criterio, resulta indudable que dicha ratio apunta hacia la idea de consagrar la modalidad de descentralización "latus sensu", pero reducida exclusivamente, a diferencia de lo que ocurre con las competencias concurrentes del Poder Nacional y los Estados, a la transferencia de servicios, tal como resulta de la parcialmente vigente LOD.

Requisitos que condicionan la descentralización:

El precepto constitucional condiciona la transferencia de servicios de los Estados a los Municipios al cumplimiento de los siguientes requisitos:

Que los servicios estén siendo gestionados por los Estados, de tal suerte, como por lo demás resulta lógico, que no podrá transferirse un servicio necesario para el ejercicio de una competencia concurrente de los Estados y los Municipios, que no esté siendo prestado por el Estado transfirente;

Que el Municipio al cual se pretenda transferir el servicio esté capacitado efectivamente para prestarlo, ya que carecería de sentido, por ejemplo, en aras de promover la descentralización, transferir los servicios de salud a un ente municipal, si peste carece de los recursos esenciales para gerenciarlos eficazmente. Por supuesto, que corresponderá al Estado establecer en el correspondiente ordenamiento jurídico los indicadores que revelen objetivamente la capacidad de realizar la prestación de os servicios por los Municipios;

Por supuesto que la decisión de transferir el servicio comporta "ope Contitutionem" el traslado inmediato de los recursos de todo tipo (financiero, presupuestario y humano) al Municipio.

La Autonomía:

De acuerdo con el artículo 168 de la Constitución, gozan de autonomía "dentro de los límites de esta Constitución y de la Ley", con lo que estableció una limitación inusitada que hace materialmente nugatoria la autonomía político-territorial, que sólo debería encontrar límites en la Constitución, pero no en la ley. Conforme a esta norma, que no tiene antecedentes en el constitucionalismo del país, la ley puede limitar la autonomía municipal, la cual por tanto, perdió su garantía constitucional. Esto lo ha reafirmado, además, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. En sentencia Nº 2257 del 13 de noviembre de 2001.

…debe sostenerse que lo los Municipios si bien poseen ciertas competencias no gozan de la plena libertad para la gestión de ciertas materias que aun cuando pertenecen a su esfera competencia la misma no le es propia, esto es, exclusiva, como pretenden los recurrentes, alegando que no se puede someter el ejercicio de dicha competencia a condicionamientos ni mediatización alguna, pues, con ello, a consideración de los recurrentes, se está violando el precepto constitucional que garantiza al municipio la libre gestión y plena autonomía, ya que en criterio de esta Sala, la "libre gestión de las materias de su competencia" que garantiza la Constitución a los Municipios, se trata de una libertad condicionada, no sólo por las limitaciones que directamente impone el Constituyente sino por todas aquellas que pueda imponer el Legislador Nacional, y los legisladores estadales al ejercicio de la autonomía municipal, de acuerdo con las normas de la propia Constitución y dentro de los límites por ella indicados.

La autonomía municipal, por tanto, reducida lamentablemente por la Sala Constitucional a ser sólo una "libertad condicionada", en términos generales y conforme al mismo artículo 168 de la Constitución, comprende, lo siguiente:

La elección de sus autoridades.

La gestión de las materias de su competencia

La creación, recaudación e inversión de sus amigos.

La Participación Ciudadana:

En el mismo articulo 168 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, establece que las actuaciones de los Municipios en el ámbito de sus competencias se deben cumplir incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley, Para ello, por supuesto, el Municipio tendría que estas cerca del ciudadano.

La participación de los vecinos del Municipio en la administración de los intereses locales puede ejercerse de tres modos diferentes:

Mediante la celebración de cabildos abiertos.

Mediante la constitución de Asociaciones de Vecinos.

Mediante las solicitudes de reconsideración de las ordenanzas.

Los cabildos abiertos deberán celebrarse cada tres meses, por lo menos. En efecto, es obligatorio para las Cámaras Municipales convocar dentro de los términos expresados, a una sesión en la cual se consideran las materias de interés local que un mínimo de 10 vecinos hayan solicitado por escrito y con quince días de anticipación por lo menos a la fecha de la reunión. Estas materias serán inscritas en el orden del día y en dicha sesión el público asistente podrá formular preguntas, emitir opiniones, y formular solicitudes y proposiciones. El Concejo o el Alcalde, deberán dar a los vecinos repuestas oportunas y razonadas a sus planteamientos y solicitudes. A estas reuniones se convocarán entre otras, a las organizaciones vecinales, gremiales, sociales, culturales y deportivas de la localidad.

Otro modo de participación de la comunidad consiste en la petición de reconsideración de las ordenanzas ya promulgadas. En efecto, el 10% de los vecinos de la comunidad, debidamente identificados podrán solicitar la reconsideración de las ordenanzas que no sean de carácter tributario o de presupuesto, dentro del plazo de 3 meses contados a partir de la fecha de la publicación de la ordenanza en la Gaceta Municipal. La solicitud de reconsideración deberá ser razonada y en ella deberá pedirse que se modifique alguna de las disposiciones de la ordenanza o se levante la sanción a toda la ordenanza o parte de ella. El levantamiento de sanción a toda ordenanza equivale a su derogación.

Fuentes legales del régimen municipal:

El artículo 169, en el sentido que el artículo 26 de la Constitución de 1961, dispone que la organización de los Municipios y demás entidades locales se deben regir por la Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánica nacionales, y por las disposiciones legales que en conformidad con aquellas dicten los Estados mediante sus Consejos Legislativos.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremos de Justicia ha sido enfática en considerar que la legislación nacional tiene primacía en la regulación de la organización de los Municipios, particularmente en relación con las leyes estadales.

Los diferentes regímenes municipales:

Una de las críticas más importantes que se habían formulado respecto de nuestro régimen municipal, era el excesivo uniformismo en la organización municipal, que había hecho prácticamente inaplicable la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, en muchos de los Municipios. Por ello, el artículo 169, establece que la legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, debe obligatoriamente establecer diferencias regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones propias de la población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación debe establecer las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que debe corresponder a los Municipios con población indígena.

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