Objeción de Inexequibilidad

Introducción:

La Constitución y el bloque constitucional, en forma y esencia, tienen como característica principal e inmutable la supremacía sobre toda otra normativa. Esta supremacía radica en dos vertientes esenciales: la formal, y la material.

La Constitución es formal al ser una ley que, a diferencia de otras, fundamenta y ordena la validez de todo un sistema jurídico y normativo, estableciendo un procedimiento dificultoso para su reforma, así como los criterios para la creación de otras normas. Y en otro sentido es material, ya que en la Constitución se concentran los valores y principios fundamentales que rigen a una organización político-social, los cuales solventan las necesidades vitales de justicia de sus integrantes.

La conservación de estos valores y principios, los cuales dan sustento y razón de ser al sistema constitucional pues expresan los anhelos sociales más arraigados o trascendentales para una comunidad política determinada, es vital para la existencia continua de un orden jurídico, político y social, el cual debe ser garantizado por un sistema de recursos enfocados a la defensa y protección de la supremacía constitucional.

A continuación explicaremos más a detalle uno de estos recursos que defienden la supremacía constitucional, llamado Objeción de Inexequibilidad.

Antecedentes Históricos

La objeción de Inexequibilidad, a diferencia de la acción y de la consulta de constitucionalidad, fue regulada desde la primera Constitución de nuestra era republicana, o sea, la Carta Política de 1904. Salvo ésta, no preveía, pues, la citada norma suprema, otro instrumento por el cual proteger su integridad normativa. Era en el artículo 105 de la Constitución de 1904, en donde se regulaba la objeción de Inexequibilidad, concretamente en su párrafo segundo, al disponer: «Artículo 105. ... En caso de que el Poder Ejecutivo objetare un proyecto por inconstitucional, y la Asamblea insistiere en su adopción, lo pasará a la Corte Suprema de Justicia para que ésta, dentro de seis días, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Poder Ejecutivo a sancionar y promulgar la ley, Si fuere negativo, se archivará el proyecto».

La objeción fue prevista, de igual forma, tanto por la Constitución de 1941 —artículo 97— como en la de 1946, en esta última en el artículo 131. Con posterioridad, fue eliminada al aprobarse la Constitución de 1972 para ser reincorporada nuevamente, con las reformas que le fueron introducidas a dicha Constitución en 1978, manteniéndose sin cambios hasta la actualidad. La razón por la cual la objeción de Inexequibilidad se eliminó de la Constitución de 1972, tal y como originalmente fue aprobada, obedecía a que el Consejo Nacional de Legislación, el cual era uno de los organismos que integraban el Órgano Legislativo y el que, como bien lo anota el Dr. César Quintero, «era el que ejercía las funciones legislativas»', estaba supeditado y formaba, prácticamente, parte del Órgano Ejecutivo, puesto que los miembros del Consejo Nacional de Legislación eran designados, en su casi totalidad, por el Presidente de la República, perteneciendo él mismo a dicho organismo colegiado. En efecto, el artículo 146 de la Constitución de 1972, en el que se disponía la forma cómo se integraría el Consejo Nacional de Legislación, señalaba: «Artículo 146. El Consejo Nacional de Legislación estará integrado por el Presidente y el Vicepresidente de la República, el Presidente de la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos, los Ministros de Estado y los miembros de la Comisión de Legislación».

En lo que respecta a los Ministros de Estado y los miembros de la Comisión de Legislación eran funcionarios de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. Se sigue de allí que, por la forma como estaba constituido el Consejo Nacional de Legislación, organismo al que de acuerdo a lo establecido en el artículo 148 de la Constitución de 1972, tal y como fue originalmente aprobado, le correspondía expedir «las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines del Estado y el ejercicio de las funciones del gobierno» y tratándose la objeción de Inexequibilidad, como se verá más adelante, el instrumento por medio del cual el Ejecutivo le formula reparos de carácter constitucional o le endilga vicios de inconstitucionalidad a los proyectos de ley, cuando éstos le son remitidos para su promulgación por el Órgano Legislativo, mal se podría ejercer esta función por un Ejecutivo que formaba parte del organismo que ejercía realmente la potestad legislativa y el que, a su vez, integraba mayoritariamente, en la medida en que, como se indicó, tanto los Ministros de Estado, como los miembros de la Comisión de Legislación, eran funcionarios de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.

Explicado en otras palabras, para que la objeción de Inexequibilidad cumpla con su finalidad, el poder presentar o formular a los proyectos de ley, por parte del Ejecutivo, los vicios de inconstitucionalidad que éstos contienen, se requiere y es necesario que exista independencia o separación entre la función legislativa y ejecutiva, situación que no ocurría entre el Consejo Nacional de Legislación y el Órgano Ejecutivo, por las razones antes explicadas.

Por tanto, y como explicaba el jurista panameño, profesor Jorge Fábrega, cuando sobre el particular expresaba: «La eliminación del mecanismo de Inexequibilidad de los proyectos de leyes era plenamente explicable, pues, siendo que —como se ha detallado anteriormente— el Consejo Nacional de Legislación, compuesto primordialmente por el Órgano Ejecutivo, en tanto hubo de ser éste el cuerpo que en realidad legislaba, era absurdo que el Presidente de la República se pronunciara en contra de sus propios proyectos de leyes».

Posteriormente, la objeción de Inexequibilidad se introduce nuevamente, como mecanismo de control de la constitucionalidad, a raíz de las reformas constitucionales de 1978. En dicho año, la Constitución de 1972 es objeto de una serie de modificaciones, siendo una de ellas, y de las de mayor trascendencia, la regulación en forma independiente del Consejo Nacional de Legislación del Órgano Ejecutivo, de acuerdo a lo previsto en el artículo 146 de tal Carta Política, luego de las reformas constitucionales de ese año. Con relación al significado de esta reforma en particular, nos dice el constitucionalista panameño, Dr. César Quintero, que «lo importante estribaba en que este Consejo dejó de formar parte del Ejecutivo y se convirtió en una corporación legisladora separada e independiente». Ello llevó, en consecuencia, a incorporar la objeción de Inexequibilidad en la Constitución, concretamente en el artículo 153 en su numeral 3, en el que se disponía: «Cuando el Ejecutivo objetare un proyecto por considerarlo inexequible y el Consejo Nacional de Legislación, por mayoría de dos terceras (2/3) partes, insistiere en su adopción, aquél lo pasará a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte que declare que el proyecto es exequible, obliga al Ejecutivo a sancionarlo y hacerlo promulgar».

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