Rehabilitación

Rehabilitación

Karlos Pérez de Armiño

La rehabilitación es un proceso de reconstrucción y reforma después de un desastre, que sirve de puente entre las acciones de emergencia a corto plazo y las de desarrollo a largo plazo, con las cuales puede en parte solaparse. Su cometido consiste en sentar las bases que permitan el desarrollo, aprovechando la experiencia y resultados del trabajo de emergencia previamente realizado.

La rehabilitación es un proceso necesario después de los DESASTRES desencadenados tanto por CATÁSTROFES naturales como por conflictos armados, si bien en cada caso se suscitan unos desafíos muy diferentes. El incremento del número de afectados tanto por calamidades naturales como por CONFLICTOS CIVILES y emergencias complejas, con los problemas que de éstas se derivan (desvertebración económica y política, éxodo de refugiados y desplazados, etc.), ha dado lugar a una creciente atención por los procesos de rehabilitación tanto en círculos académicos como entre los gobiernos donantes, las agencias de NACIONES UNIDAS, el BANCO MUNDIAL y las ong[ONG, REDES DE, ONG (ORGANIZACIÓN NOGUBERNAMENTAL)].

1) Espacio entre la emergencia y el desarrollo

El hecho de que se ubique entre las intervenciones de emergencia y de desarrollo hace que la rehabilitación sea un concepto híbrido y complejo, compartiendo características de aquellas dos, que tradicionalmente se han concebido como nítidamente diferenciadas, y solapándose con ambas. Al no encajar con claridad en los estándares de ninguna de ellas, la rehabilitación sigue siendo un terreno de nadie caracterizado por cierta confusión conceptual, pues su definición no está plenamente consolidada (Green y Ahmed, 1999:189). En efecto, para unos la rehabilitación se limitaría a los aspectos sociales, culturales e institucionales, a diferencia del concepto de reconstrucción, que aplican al ámbito físico y económico. Otros, por el contrario, adoptamos una definición amplia de rehabilitación, abarcando todas las esferas.

En la bibliografía sobre desastres naturales, la rehabilitación significa restaurar las estructuras físicas e institucionales hasta sus niveles previos al desastre. En estos casos, la gente es capaz de volver a sus actividades sociales y económicas normales. Sin embargo, la rehabilitación posbélica es diferente: dado que las guerras civiles son fruto de un fracaso del sistema político, el objetivo no puede ser volver a las condiciones previas a la crisis, sino ir en otra dirección, redefiniendo las relaciones sociedad-Estado, superando las tensiones étnicas y modificando las políticas y las instituciones. En suma, tras las guerras, la rehabilitación es un largo proceso no sólo de reconstrucción, sino también de reforma (Kumar, 1997b:2-3).

Por otro lado, la confusión conceptual ha contribuido a que la rehabilitación sufra un cierto olvido institucional y político. Por un lado, NACIONES UNIDAS no dispone de ninguna agencia con un mandato centrado prioritariamente en la rehabilitación y que pueda ejercer un liderazgo claro entre las organizaciones y donantes que actúen en un país, con lo que la descoordinación y los solapamientos son habituales. Por otro, apenas existen líneas financieras orientadas a la rehabilitación, con las consiguientes dificultades para las ONG y agencias implicadas, pues a los financiadores les cuesta reorientar partidas de emergencia hacia contextos que van superando la crisis, o de desarrollo hacia entornos todavía inestables que ofrecen pocas garantías de sostenibilidad de los proyectos.

En este sentido, en la UNIÓN EUROPEA sólo a partir de 1994 se aprobaron por el Parlamento Europeo varias partidas presupuestarias para la financiación de programas de rehabilitación: la B7-3210 para programas de rehabilitación en África Austral, y la B7-6410 para acciones de rehabilitación y reconstrucción en los países en desarrollo. Posteriormente, en noviembre de 1996, tras su discusión en el Parlamento, se publicó el Reglamento (CE) nº 2258/96 sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción a favor de los países en desarrollo, que constituye la base política y jurídica de las actuaciones de la UE en este campo. Se centra en la rehabilitación tanto posbélica como por desastres naturales, concebida para reemplazar progresivamente a la ayuda humanitaria y sentar bases para el desarrollo futuro (Rey, 2000:170-1).

A pesar de que la rehabilitación, como veremos, comparte objetivos y espacio con las otras dos formas de ayuda, de socorro y de desarrollo, también tiene diferencias con ellas: su programación, generalmente a entre uno y tres años vista, no es a corto plazo e intensiva en recursos como en la emergencia, pero tampoco concuerda con la planificación lenta y los procedimientos estrictos de la de desarrollo, habida cuenta de la necesidad de actuar con agilidad para satisfacer las habituales expectativas de cambio. Estas características subrayan la necesidad de consolidarla como una forma específica de ayuda, dotándola de una mayor clarificación conceptual y de un espacio institucional propio, posiblemente no creando nuevas agencias especializadas, sino reforzando la capacidad en este campo de las instituciones existentes (mandatos más claros, recursos humanos, líneas financieras, etc.).

La rehabilitación posbélica es un área en la que se manifiesta de lleno la tensión entre las medidas de emergencia a corto plazo (satisfacer necesidades básicas inmediatas) y las de desarrollo sostenible a largo plazo (generar recursos y CAPACIDADES locales, corregir las causas profundas del conflicto, etc.), ocurriendo con frecuencia que la premura de las necesidades inmediatas fuerce a poner un acento excesivo en las primeras en detrimento de las segundas. Por eso resultan muy pertinentes a la rehabilitación los debates existentes desde mediados de los 80 en torno a la VINCULACIÓN EMERGENCIA-DESARROLLO, tendentes a que estas dos formas de intervención, tradicionalmente separadas entre sí, se complementen mutuamente. En efecto, la rehabilitación puede actuar de puente entre ambas, pues se solapa con ellas y debe incluir objetivos tanto de una como de otra desde un enfoque integrador.

Además, las intervenciones de rehabilitación deben tomar como punto de partida los logros de las intervenciones de emergencia, aprovechando los servicios creados y la experiencia e información acumulados. Pero, al mismo tiempo, debe intentar corregir los posibles impactos negativos de la ayuda humanitaria, como la mentalidad de dependencia o los desincentivos para la economía local, por ejemplo sustituyendo las donaciones gratuitas por pagos a cambio de trabajo, o priorizando los recursos humanos o materiales autóctonos sobre los locales.

De este modo, las intervenciones de rehabilitación deben comenzar lo antes posible, de

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