LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SISTEMA POLÍTICO

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SISTEMA POLÍTICO

Esta relación, no explícita pero real, se contradice con el juramento de fidelidad constitucional, en principio exclusivo. Por otra parte, las dependencias gubernamentales no son iguales; no son iguales la influencia y el peso político de una secretaría globalizadora que los de otras con tareas esencialmente operativas. A esto se debe que haya una escala jerárquica distinta a la estipulada jurídicamente, que establece diferencias importantes en la capacidad de iniciativa, negociación e incluso de presión. Se desdibuja la frontera entre la administración pública que funciona como un todo y las que funcionan con principios casi particulares. Una de las medidas para resolver estas contradicciones, fue introducir la planeación, mediante la cual se crearon aparatos de coordinación (comisiones) y de homogeneización de normas que conciliaron, y recientemente concertaron, grupos e intereses. Por extraño que parezca, los intentos homologadores provocaron competencia entre las administraciones y focos de resistencia muy importantes.

Al buscar la unificación, aparecieron en primer lugar concepciones que asignaron al gobierno y su administración una función única y, posteriormente, aquellas que lo consideraron una "caja negra" en la que, a pesar de desconocerse los insumos que se necesitaban, los procesos que en ella se desarrollaban y las consecuencias (sociales, políticas) de las respuestas, le atribuyeron carácter de conjunto perfectamente integrado y monolítico. Una vez superadas ambas concepciones, es importante destacar la diversidad en el comportamiento de la administración pública, pero también los lazos que siguen uniéndola, o unen a cada dependencia en particular, con elementos del sistema político. Nizard propone para ello analizar las que denomina "dimensiones", entre las que se incluyen sólo aquéllas útiles para el trabajo: la instrumental, la representatividad de medios de intervención y la burocrática. La primera se refiere a la administración como instrumento del poder político. Pero esa influencia se ejerce por intermedio del poder político del que la administración pública es, estructuralmente, brazo ejecutor, aunque no de manera directa. Por poder político debemos entender el conjunto de los órganos ejecutivo (presidente y estructura gubernamental) y legislativo (cámaras de diputados y senadores). Ahora bien, si se acepta que la administración tiene un papel esencialmente instrumental, de hecho se estaría suponiendo la separación radical entre política y administración, una oposición nítida entre fines y medios. Esto es imposible porque la selección de fines, donde la estrategia pertenece al poder político, no sería suficiente sin la participación de la administración.

Es difícil distinguir, en nuestra disciplina, fines y medios; de hecho, todo medio es fin para eLproceso o el instrumento que debe realizarlo y todo fin es mjedo para la finalidad que lo engloba y lo rebasa. También debería suponerse que la ejecución debe ser exclusivamente operación de normas superiores, lo que significaría que no se puede agregar ninguna otra medida que no fuera establecida previamente por la política. De esta manera, las normas impedirían a la administración dar directrices, y si lo hiciera, esas directrices serían incompatibles con las disposiciones normativas. Peor aún, las normas superiores condicionarían las ejecuciones del aparato administrativo. Con estos supuestos, la administración pública sería instrumento del poder político bajo ciertas condiciones; algunas, que se refieren a organización interna, nos remiten a dos modelos clá- sicos: ei weberíano y el kelseniano. El primero, centrado en la organización burocrática, pone el acento en diversas condiciones que le permiten reconocer a la jerarquía como aspecto fundamental y llegar a la conclusión de que la maquinaria burocrá- tica es racional en tanto obtiene resultados previsibles, que ella misma anuncia. Según Max Weber, es posible que el estrato jfi-_ rárquico inferior dependa estrictamente del superior; así, la jerarquía de funcionamiento completa la normativa de tal suerte que el conjunto de la burocracia se somete al poder político. La subordinación del estrato inferior al superior, se postula como integral. Hans Kelsen, por su parte, supone que hay una pirámide de normas jurídicas, consecuencia de la jerarquía social. De esa manera, la burocracia se presenta como una maquinaría totalmente integrada; si no fuera así, incluso la autonomía parcial de una norma o de un funcionario comprometería la instrumentación integral. Por otra parte, al subordinarse la administración pública, sus intercambios con el sistema político se sustentarían sólo en iniciativas del poder ejecutivo; así, la administración establecería contacto con el sistema social cuando pusiera en práctica esas decisiones e iniciativas. El problema es que éstas sólo se transmiten en los estratos superiores, tanto de la jerarquía administrativa como de otros sectores que participan en la práctica administrativa. Si se estableciera otro tipo de relaciones —por ejemplo bilaterales, lo que sucede normalmente—, se estaría permanentemente bajo la amenaza de que la administración dejara de ser, únicamente, instrumento del ejecutivo. El modelo diseñado a partir de la dimensión instrumental tiene limitaciones claras por la incapacidad para incorporar las complejas relaciones sociales y sus contradicciones. No son relaciones unilaterales; las matizan e incluso modifican los intensos intercambios que se establecen entre los distintos cuerpos burocráticos y entre éstos y la sociedad. En la segunda dimensión de

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