Reformas Tributarias

Las reformas tributarias

en Colombia durante el siglo XX (II)

Francisco A. González R.♣

Valentina Calderón M.♣♣

1. Introducción

Desde comienzos de los ochenta, la evolución de los ingresos tributarios no fue compatible con el dramático incremento del gasto público. Sin embargo, con la reforma tributaria, Ley 75 de 1986, los ingresos tributarios comenzaron a incrementarse, principalmente por los esfuerzos para recuperar el recaudo por concepto del impuesto de renta.

En la década de los noventa, con la apertura económica, los ingresos tributarios se vieron reducidos drásticamente debido a la disminución de los gravámenes arancelarios, por tanto, fue necesario introducir nuevas reformas que permitieran incrementar el recaudo. Los ingresos tributarios sufrieron una importante transformación durante este período; las reformas tributarias, casi una al año durante la última década, se convirtieron en una respuesta reactiva al aumento del gasto estatal, con las cuales se enfrentaba la situación deficitaria del momento, ya que el gasto, particularmente del gobierno central, ha venido creciendo excesivamente, pero no se puede asegurar que ninguna de las reformas tributarias haya contribuido a dar soluciones estructurales al creciente déficit del Gobierno

Como se observa en el Gráfico 1 y 2, el recaudo por concepto de la actividad económica externa pasó de representar 27% del recaudo total en 1986 a ser del 21% en 1996, debido, en gran parte, al desmonte arancelario de la apertura económica.

Desde la Constitución de 1991, los compromisos del Estado han aumentado sustancialmente, como resultado del proceso de descentralización, del crecimiento del gasto en sectores como defensa y justicia, y del incremento en el pasivo pensional. Sin embargo, se han tomado pocas medidas en aras de un control más eficiente del gasto público, razón por la cual las políticas implantadas han sido principalmente de ingresos. La variabilidad en las reglas tributarias parece haber constituido un elemento adverso a la efectividad de las políticas y la eficiencia del gasto público en Colombia.

La estructura del trabajo es la siguiente: en la segunda sección, se presenta una descripción de la evolución del gasto público en Colombia desde 1990, que explica en parte la dinámica de los ingresos y, por ende, de los objetivos de las reformas tributarias llevadas a cabo en los últimos once años.

En la tercera sección, se muestra una reseña de las reformas tributarias realizadas durante la década de los noventa, para luego hacer un análisis detallado de la reforma tributaria del 2000. En la quinta sección, se analizan los efectos de las reformas tributarias durante los noventas, así como de la primera reforma tributaria de este siglo. Finalmente, se presentan las conclusiones.

2. Dinámica del gasto en Colombia

Uno de los principales instrumentos de intervención del estado es la política fiscal. Con esta se busca estimular el desarrollo social e institucional, y además desempeña un papel fundamental como elemento estabilizador ante fluctuaciones de los fundamentales macroeconómicos (Asobancaria, 1999). Sin embargo, este instrumento también puede generar desequilibrios, en la medida en que la estructura de gastos e ingresos sea inflexible a las cambiantes condiciones económicas.

En Colombia, durante la segunda mitad de la década de los ochenta los ingresos tributarios cubrían gran parte del gasto público, sin embargo, a partir de la década de los noventa, el gasto creció con mayor rapidez que los ingresos tributarios, debido principalmente al nuevo régimen de transferencias y al creciente pasivo pensional, como se observa en el Gráfico 3.

Un simple examen de la evolución del gasto público en Colombia, durante las últimas tres décadas, induce a pensar que éste no ha logrado uno de sus propósitos fundamentales: acelerar el crecimiento económico. En los siguientes gráficos se observa la evolución del gasto público como porcentaje del PIB comparada con la evolución del Producto Interno Bruto y con la tasa de desempleo.

En el gráfico 4 se observa que en períodos de mayor expansión del gasto público, el crecimiento del PIB se ha reducido, y en períodos de ajuste, el país ha obtenido más altas tasas de crecimiento. Así mismo, la correlación positiva entre gasto público y desempleo es aún más dramática (gráfico 5), contradiciendo el principio básico de la política keynesiana de expansión fiscal.

A partir de la Constitución de 1991, el gasto público se incrementó de manera sustancial, no solo debido a los compromisos en cuanto a transferencias a los entes territoriales, sino también a causa de la creación de nuevas instituciones y de la expedición de leyes que comprometieron grandes partidas del presupuesto nacional

(Asobancaria, 1999).

El principal problema del gasto público durante la década de los noventa es su mayor grado de inflexibilidad. Uno de los principales ejemplos de esta inflexibilidad tiene que ver con el régimen de transferencias del gobierno central a los municipios y departamentos2. Estas han ido aumentando, en forma importante desde la expedición de la nueva constitución; sin embargo, el nuevo problema fiscal no es el elevado nivel de transferencias sino su aceleración (Clavijo, 1998)3. Por concepto de transferencias los municipios y departamentos recibieron 2.5 puntos del PIB adicionales durante la década de los noventa (Asobancaria, 1999).

El incremento en el gasto público durante el curso la década de los noventa, no fue compensado por un incremento proporcional en los ingresos de la nación, a pesar de las diferentes reformas tributarias llevadas a cabo. La aceleración del gasto público durante la década de los noventa ha generado fuertes presiones sobre los ingresos de la nación, obligando a los gobiernos a recurrir a frecuentes reformas tributarias, que solo han logrado incrementar los ingresos de manera marginal. Los cambios en la estructura tributaria han sido inducidos, principalmente, por la urgencia de incrementar el recaudo. Aunque los compromisos del gasto público son bastante inflexibles, lo que se debe hacer es lograr una mayor eficiencia del mismo.

3. Reseña de las reformas tributarias

En la década de los noventa, la economía colombiana experimenta cambios sustanciales, que tuvieron como objetivo modernizar la economía e incursionar en los mercados internacionales. Las reformas estructurales que se llevaron a cabo fueron de tipo fiscal, laboral, cambiario, financiero y comercial (apertura comercial).

Los antecedentes del proceso de apertura en Colombia vienen desde la década

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