Secretarias Globalizadoras

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La Constitución mexicana de 1917 se inscribe en el pensamiento de la conformación de un estado benefactor. Los derechos plasmados en los artículos 3, 27 y 123 hacen que la concepción de un estado liberal quede diluida ante el nuevo proyecto de un estado que tendrá como finalidad la satisfacción de los derechos subjetivos públicos. De ahí que la intervención del estado en la economía tenga como justificación este hecho jurídico.

Ahora bien, para la realización de sus atribuciones, el estado necesita de instrumentos eficaces y eficientes. No es suficiente la declaración de los derechos si no se asegura su cumplimiento a través de programas. En ese hecho encontramos el aspecto práctico de la administración pública. De ahí que sea necesario el estudio de la modernización administrativa en México, el análisis de las acciones y programas del gobierno federal, sobre todo a partir de la década de 1940, periodo considerado como el inicio del proceso de industrialización y consolidación del sistema político mexicano. Así podremos ver la vinculación existente entre administración pública y sistema político, ya que la modernización administrativa no puede concebirse desde una sola perspectiva; menos aún desligada de su contexto político-económico.

Para los efectos de nuestro análisis, consideramos a la modernización administrativa como: "La adecuación y ajuste que hace el estado para que el flujo de acciones predominante en una sociedad tengan la coherencia y organización necesarias".(1)

En la definición anterior podemos resaltar el aspecto dinámico de la modernización administrativa: es un instrumento que sistematiza la tarea gubernamental y logra el consenso. Además, debemos considerar que ésta se desarrolla dentro de la administración pública, cuyo titular es el ejecutivo federal (artículos 89 fracción II y 90 constitucionales). Este órgano de poder se ha convertido, por su misma naturaleza, en el centro de las decisiones.(2) Jurídicamente, la presidencia de la república es el órgano del estado que ejerce más poder, derivado de la misma Constitución. Políticamente, el presidente de la república es el hombre de mayor importancia, pues el mismo sistema político tiende a personalizar el ejercicio del poder.

Desde el periodo presidencial de Lázaro Cárdenas encontramos con más claridad la tendencia a ver al ejecutivo como el órgano que aportará la solución a los principales problemas del país. Ello se nota en el Plan Sexenal 1934-1940, creado bajo la declaración de principios políticos del Partido Nacional Revolucionario. Esto se aprobó en la segunda convención ordinaria del partido, en donde se postuló como candidato a la presidencia al general Lázaro Cárdenas. Se afirmaba que el mayor problema era la distribución de la tierra y su mejor explotación. Además, se debía hacer efectiva la nacionalización del subsuelo y la necesidad de regular la explotación petrolera y minera del país. Podemos afirmar que a través del plan se buscó el establecimiento de instrumentos legales y de mecanismos institucionales que fuesen capaces de coordinar las demandas y aspiraciones de los grupos sociales, es decir, realizar la modernización administrativa. Durante este periodo se alcanzaron tres cuestiones fundamentales en el proceso de industrialización:(3)

1. Una mayor participación del estado en la economía.

Esta cuestión se cristalizó en los siguientes hechos:

- Sustitución de importaciones.

- Proteccionismo que tendió a solucionar los problemas de la balanza de pagos.

- Medidas de fomento a través de incentivos fiscales a la industria.

- Financiamiento a la industria por medio de Nacional Financiera.

- Acciones del Banco de México en lo referente a la política monetaria.

2. El estado se consolida, de hecho, como el árbitro de última instancia en los conflictos entre clases. Para María del Carmen Pardo, el papel de la administración pública en este periodo, "como representante de intereses cobró plena vigencia al invocarse la modernización administrativa como recurso para ampliar el consenso social. La concertación empieza a verse como llave del éxito de muchos programas, lo que significa incorporar intereses de sectores y grupos de sociedad, en muchos casos formados como 'clientes' de la administración pública".(4)

Respecto al sector social, se amplían de manera sustancial los programas de seguridad y asistencia sociales con miras a dar un cauce burocrático a las relaciones con los obreros y los trabajadores del estado. Se impulsó la formación de sindicatos militantes de obreros y campesinos y su agrupamiento dentro de las organizaciones nacionales. En este contexto se ubica la acción de la Confederación Nacional Campesina (CNC), la Confederación de Trabajadores de México (CTM) y la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE).(5)

De esta manera surgió la paradoja del desarrollo mexicano. Por una parte se consolida e institucionaliza el poder, dando como resultado un relativo mejoramiento del sector social del país, principalmente obreros y campesinos. Pero, al mismo tiempo, esa consolidación se convierte en un freno al desarrollo, pues se burocratizan las demandas de aquellos sectores para impulsar el desarrollo e industrialización del país.

Por lo anterior, podemos determinar un doble carácter de esta incipiente administración pública que, sin embargo, configura su impronta aún en nuestros días:

a) Por una parte, se convierte en un instrumento organizacional enmarcado en la legalidad constitucional y en una dependencia políticamente leal al ejecutivo federal.

b) También puede considerársele como representante de intereses definidos, que no necesariamente coinciden con los de la iniciativa privada, ni mucho menos con los del sector social.(6)

En el discurso de toma de posesión de Miguel Alemán Valdés ante el Congreso de la Unión el 1 de diciembre de 1946, encontramos aspectos relevantes en lo que concierne a la planeación y a la coordinación de la administración pública. La idea de la modernización administrativa que sustentará en la ejecución del denominado "programa nacional" que tendrá como base la democracia y se sujetará a la legalidad.(7)

Este "programa nacional" mencionado al inicio de la administración alemanista, girará en torno a la realización de los siguientes propósitos:

1. Incrementar la producción agrícola, a través de:

a) Créditos del Banco Nacional de Crédito y del Banco de Crédito Ejidal Agrícola;

b) Tecnificación de la producción mediante el Instituto de Investigaciones Agrícolas, y

c) Un régimen legal que diera certeza

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