Planeación federal, estatal y municipal del desarrollo

6.1.4- Planeación federal, estatal y municipal del desarrollo.

La tercera dimensión explicativa utilizada en este capítulo, después de la captación de los recursos y el trabajo político en la esfera municipal es la planeación institucionalizada del desarrollo en los distintos niveles de gobierno.

En este apartado se pretende probar que las divergencias en los objetivos de planeación federal, estatal y municipal han afectado la incidencia del gasto público en el Índice de Desarrollo Humano en los municipios de Córdoba y Orizaba.

La gestión de un municipio, como se ha hecho notar a lo largo de este trabajo, involucra una gran cantidad de factores, más allá de los meramente administrativos e implica la consideración de una serie de aspectos de carácter jurídico, financiero, político y social que la facilitan u obstaculizan. En los años recientes el énfasis se ha puesto en buscar una planeación a través de la cual las acciones gubernamentales en los espacios federal, estatal y municipal respondan coordinadamente y con mayor efectividad a las necesidades reales de la población.

En el artículo 26 de la Constitución Federal168 se estipula que el Estado debe organizar un Sistema de Planeación Democrática, constituido por un conjunto de programas que se establecen entre diversas dependencias y órdenes de gobierno y las agrupaciones e individuos de la sociedad civil; dichas relaciones se conforman según los principios básicos que establece la Ley de Planeación.169

Anteriormente la federación y los gobiernos estatales tenían la responsabilidad de coordinar acciones de desarrollo y el municipio prácticamente sólo se encargaba de recibir las obras y acciones que los planes de los órdenes “superiores” de gobierno consideraban adecuados para cada municipio en determinado momento, sin embargo a partir de las reformas constitucionales de 1983 y 1999 los ayuntamientos han ampliado su campo de acción y tienen ahora una mayor competencia en la elaboración de políticas públicas que les permitan hacer frente a la gama cada vez más extensa de problemas que les afectan, estas nuevas facultades de los ayuntamientos les obligan a involucrarse más directamente en la planeación del desarrollo local, estatal y nacional.

A través de la planeación democrática deben definirse los objetivos, metas y prioridades sociales de la gestión pública. El espíritu de la planeación es que la acción de gobierno quede plenamente ordenada y programada; estableciendo una consistencia entre objetivos y recursos y retomando las prioridades reconocidas por la sociedad. En este sentido, la planeación es una expresión decisiva de la voluntad ciudadana traducida a instituciones públicas y a las actividades de éstas, nominalmente, por lo menos.170 168 Página web del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/, consultada el día 24 de noviembre de 2006. 169 Publicada el 5 de enero de 1983, que señala las normas y principios para llevar a efecto la planeación del desarrollo. 170 Obtenido en: http://iglom.iteso.mx/html/lectura/eslabones/eslabon4n.htm, consultada el día 20 de mayo de 2007.

Las bases jurídicas para la planeación gubernamental en México se encuentran en la Constitución Política en los artículos 25, 26 y 115, en la Ley Federal de Planeación, en las Constituciones Políticas de los estados, en las Leyes Estatales de Planeación y en las Leyes Orgánicas de la Administración Pública estatal y del municipio libre; el Poder Ejecutivo federal, estatal y municipal (según sea el caso) es el encargado de la elaboración, ejecución, control y evaluación de los planes en sus respectivos niveles de gobierno, el órgano responsable de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo es la oficina de la Presidencia de la República, en el caso estatal son los COPLADE (Comités de Planeación del Desarrollo) y en el municipal los COPLADEM o COPLADEMUN (Comités de Planeación del Desarrollo Municipal).171 Los planes deben contener un diagnóstico, objetivos, estrategias, lineamientos sectoriales, programas coordinados de inversión pública, delimitación de responsabilidades, seguimiento y evaluación, aunque aún no se ha avanzado en estipular sanciones a los funcionarios públicos en caso de no cumplimiento. Por su parte la programación, que es la parte instrumental del plan, sirve para definir puntualmente acciones, obras y servicios para un período establecido (trimestre, semestre, año), para determinar las dependencias encargadas de ejecutar las obras y/o servicios programados, para asignar a las dependencias competentes la elaboración de los estudios preliminares, la ejecución, la supervisión, el control y la evaluación de las acciones, obras y servicios programados y para calcular el costo de las obras, servicios y acciones.

Debemos tener claro en este punto que la planeación es una herramienta de gobierno directamente relacionada con un proyecto político de desarrollo y que es útil para reducir la incertidumbre respecto a un futuro probable en las sociedades, sin embargo, la cuestión se hace más compleja cuando los proyectos políticos o las visiones de desarrollo se contraponen en los diferentes niveles de gobierno. Así, es claro que los planes tengan consistencia interna en el sentido de que un mismo gobierno siga los objetivos trazados por el líder (Presidente de la República, Gobernador del estado o Presidente Municipal, según sea el caso) en concordancia con el proyecto político que representan (Partido Político, Visión del desarrollo, Prioridades) pero no necesariamente tienen consistencia en relación con otros planes de otros niveles de gobierno que representan otros liderazgos y que tienen diferentes visiones de lo que entienden por desarrollo.

En este sentido, aunque la planeación gubernamental pretenda: a)la búsqueda de racionalidad entre los medios disponibles y los fines perseguidos, b)la conformación y el establecimiento del control en las tareas realizadas por la administración pública, con el objetivo de hacer más eficientes sus funciones y legitimar su acción; d)la coordinación y organización administrativa tanto en funciones como en responsabilidades y e)la racionalización en el uso de los recursos; estos propósitos pudieran verse debilitados por la lucha política que pretende imponer su visión, sus objetivos y sus prioridades sin considerar a las otras fuerzas políticas, anteponiendo objetivos personales o partidistas a los objetivos superiores de Desarrollo Humano a escala nacional, regional y local. La Ley de Planeación del estado de Veracruz172 sugiere (no obliga, sólo sugiere) que los gobiernos municipales se incorporen a la planeación estatal y el gobierno estatal a la planeación nacional promoviendo:

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