ACTOS ADMINISTRATIVOS

Tratado de Derecho Administrativo

Tomo III - El Acto Administrativo

Capítulo IV

Actos Administrativos, Reglamentos y Contratos Administrativos.

1. Los actos jurídicos de la administración y su clasificación [arriba] -

En los Capítulos precedentes se ha visto cómo el total de la función administrativa puede clasificarse: a) en primer lugar, según sea apto o no para producir efectos jurídicos directos (sean provisionales o definitivos, hacia afuera o hacia adentro de la administración, de contralor o no, hayan sido queridos o no, sean lícitos o ilícitos); b) en segundo lugar, según se manifieste a través de actos (declaraciones, sea de voluntad, conocimiento u opinión) o de hechos, operaciones materiales que también responden a una voluntad, pero no la declaran sino que la ejecutan directamente. Dijimos que superponiendo transversalmente ambas clasificaciones, obteníamos cuatro grandes sectores de la actividad administrativa: los actos productores de efectos jurídicos directos, los actos no productores de efectos jurídicos directos, los hechos productores de efectos jurídicos directos y los hechos no productores de efectos jurídicos directos. Obviamente, el sector más importante es el de los actos productores de efectos jurídicos directos. Como veremos, algunos autores, con mayores o menores diferencias, llaman a estos actos administrativos, dejando para los demás (los no aptos para producir efectos jurídicos directos), la denominación de actos de la administración, actos internos, meros pronunciamientos administrativos, etc. Otros autores, dejando cualquiera de estas últimas denominaciones para los actos no aptos para producir efectos jurídicos, llaman actos administrativos a los actos unilaterales (particulares o generales), excluyendo a los contratos administrativos que reciben por tanto sólo tal denominación. Otros, por fin, llaman actos administrativos únicamente a los actos unilaterales e individuales o particulares, prefiriendo denominar reglamentos administrativos a los actos unilaterales generales y contratos administrativos a los actos bi o plurilaterales. Si bien parecen opiniones distanciadas, no lo están tanto, según pasaremos a explicarlo.

Las principales diferencias, en resumen, residen en determinar si la expresión acto administrativo se aplica también a los reglamentos y contratos administrativos, o no. No existe discrepancia en aplicar el término reglamento a los actos unilaterales generales y contrato administrativo a los actos bi o plurilaterales: La diferencia reside en establecer si además de tal nombre, se los llama también actos administrativos.

2. Discrepancias terminológicas, no de fondo [arriba] -

Por cierto, la cuestión es puramente de nombres, sin implicar en todos los casos problemas de fondo. Todo es cuestión de aclarar qué se entiende por los términos, pues si se toma la expresión acto administrativo en un sentido amplio, comprensivo de todos los actos jurídicos de la administración, entonces es claro que hay actos administrativos generales y bi o plurilaterales; si, a la inversa, se toma la expresión en sentido restringido, comprendiendo a una parte tan sólo de los actos jurídico-administrativos, resultará que no existen actos administrativos generales y así sucesivamente.

No debe creerse tampoco que haya algún uso obligado, necesario o lógico de utilizar el término, porque todos los autores emplean distinta terminología y porque tan discrecional es llamar acto administrativo a sólo una parte de los actos jurídico administrativos, como llamar acto de la administración a los actos no aptos para producir efectos jurídicos. Si se quiere plantear la cuestión como problema de utilización lógica de los vocablos, debe advertirse que las expresiones acto de la administración y acto administrativo, p. ej., son idénticas y que sólo en forma convencional es que puede limitarse la primera expresión al campo de los actos no jurídicos y la segunda al de los jurídicos; no vemos entonces qué extrañeza podrá causar que la expresión acto administrativo ya restringida convencionalmente al campo de los actos jurídicos, sea nuevamente restringida, en forma tan discrecional1 como la anterior a un nuevo sector de actos.

Tal vez lo ideal sería contar con un léxico más amplio, que nos proveyera con un nombre genérico (v. gr., acto administrativo) para todos los actos productores de efectos jurídicos (1°, los unilaterales individuales; 2°, los unilaterales generales; 3°, los contractuales) y con un nombre específico o sectorial para cada una de las especies. Si tal fuera el caso, no habría distinción alguna: Todos serían llamados acto administrativo en forma genérica y cada uno tendría luego su propia denominación particular, dentro del género de los actos administrativos. El problema es que el lenguaje ha resultado insuficiente en este punto y si bien confirió nombre propio a los reglamentos y contratos administrativos, no otorgó un nombre específico para los actos unilaterales e individuales: Consecuentemente, alguna doctrina los denomina actos administrativos especiales y otra sencillamente los llama actos administrativos, aplicando a los otros sólo sus nombres específicos, sin repetirles el denominador común acto administrativo a todos2.

3. Criterio para seleccionar la denominación [arriba] -

Ya vimos al comienzo de esta obra3 que agrupar o diferenciar ciertos objetos depende de qué consideremos más importante, las semejanzas o las diferencias; de qué resulta más cómodo, la utilización de una sola palabra de clase o la clasificación en sectores; que siempre hay en cualquier grupo de objetos, caracteres que los asemejan y caracteres que los distinguen. Queda librado a nuestra elección escoger sus caracteres semejantes y agruparlos en una sola clase, o tomar sus caracteres diferenciales y separarlos en clases distintas dentro de una clase mayor.4

En verdad, esto hace que la discusión sea menos importante aún, a la luz del análisis filosófico ya que no se discute siquiera la conveniencia de distinguir tres clases de actos jurídico-administrativos (unilaterales generales, unilaterales particulares, contractuales) sino sólo el nombre que se les dará.

Pero lo cierto es que nos comunicamos con el lenguaje que tenemos y que éste se presta a confusiones recíprocas, por lo que no queda más remedio que intentar superarlas. Es como la discusión que ya vimos en materia de actos de entes públicos no estatales: Existen actos administrativos unilaterales e individuales emanados de estos entes, pero no contratos administrativos regidos por la legislación administrativa, sin perjuicio de que se apliquen algunos principios de derecho público.

No queda pues otro remedio que entrar también en la

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