La Regulación Del Sector Minero En El Perú

Entrevista a Ramón Huapaya Tapia

La Regulación Del Sector Minero En El Perú: Reflexiones Y Propuestas Desde Una Visión Administrativista

Por: Héctor Augusto Campos García

Sandra Cecilia Chávez Torres

1. La reglamentación jurídica referida al procedimiento para el otorgamiento de las concesiones mineras puede dividirse en dos períodos diferenciados: una antes de 1991 y otra después de 1991. Sobre la base de esto ¿Cuáles son las semejanzas y diferencias de la regulación antes y después de 1991? ¿Qué nuevas perspectivas y beneficios se han logrado en Perú? ¿Cuáles son los principales vacíos que, a su criterio, presenta la normativa vigente?

Antes que nada quisiera agradecer a Derecho y Sociedad por la gentil invitación a formular apreciaciones que realizo a estricto título personal y académico, sobre el régimen jurídico-administrativo del sector minero en el país. En primer lugar, debo señalar el particular interés que tiene para el Derecho administrativo, el estudio de la intervención administrativa en el sector minero en el país. Digo intervención administrativa, debido a que la legislación minera ofrece claros ejemplos de figuras propias de los regímenes administrativos clásicos de intervención en las actividades económicas, a través de actividades estatales de policía administrativa (reglamentación de derechos, control preventivo de actividades, imposición de obligaciones, fiscalización, sanciones administrativas), así como figuras propias del fomento administrativo (régimen tributario especial, regímenes de promoción a la inversión). Todo ello se materializa a través de sendos procedimientos administrativos y actos administrativos emitidos por lo que el TUO de la Ley General de Minería (aprobado por el D.S. 014-92-EM) llama erróneamente “jurisdicción administrativa minera”.

Para mí es importante señalar que resulta paradójico que siendo el país rico en recursos minerales, y que fundamentalmente obtiene sus recursos desde el sector minero, no tengamos muchos estudios ni reflexiones académicas desde una perspectiva administrativista en el sector minero, exceptuando los aportes que en su momento realizaron juristas como el fallecido profesor Enrique Lastres (la gran parte de los cuales fueron efectuados desde la Revista del Instituto Nacional de Derecho de Minería, Petróleo y Energía), o los profesores Basadre, García Montúfar y Belaúnde Moreyra, aportes que se vincularon estrictamente con las instituciones del denominado Derecho minero.

Considero que en el Perú falta más análisis y reflexión desde una perspectiva administrativista sobre los problemas y vicisitudes legales de las instituciones económicas y técnicas sobre la minería. Es que hay que dejar de lado la creencia de que el abogado que conoce derecho sectorial (como el minero), es el que únicamente conoce las normas del sector. El abogado “sectorial” o de un “sector regulado” verdaderamente debe ser aquella persona que conozca y maneje las instituciones y los principios que inspiran la normativa especial, en este caso, tanto las bases constitucionales y legales, así como la normativa administrativa e infralegal del sector minero. Pero no solamente debe saber las normas e instituciones, sino que también debe saber interpretarlas adecuadamente, a fin de darles armonía y una aplicación acorde con el íntegro del ordenamiento jurídico.

Entrando en materia, y para contestar su pregunta debo manifestar que existen algunas sensibles diferencias y a la vez bastantes semejanzas, entre lo que fue el texto original del Decreto Legislativo 109 (Ley General de Minería, de 1981) y el texto que adoptó dicha norma luego de la modificación de la misma por el Decreto Legislativo 708 (Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, del año 1991), modificación que dio origen al actual Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (en adelante, el TUO), aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM.

En primer lugar, las semejanzas que existen entre el régimen de 1981 y el régimen tras la reforma del Decreto Legislativo 708, son varias, sobre todo en los regímenes tributario, promocional, de los procedimientos mineros y los contratos mineros, aspectos en los cuales las normas luego de la reforma del Decreto Legislativo 708, básicamente siguen siendo las mismas. De igual manera se ha preservado la estructura de lo que el TUO denomina “jurisdicción administrativa minera” (y que incluye a la Dirección General de Minería y al Consejo de Minería como autoridades administrativas encargadas de la aplicación de las normas del sector).

Sin embargo, también existen sensibles diferencias entre la legislación del antiguo Decreto Legislativo 109 y el actual TUO de la Ley General de Minería. Básicamente hablamos aquí de tres temas: el régimen de los títulos habilitantes (concesiones), los derechos y obligaciones de los concesionarios y la intervención del Estado en la industria minera. Es que el Decreto Legislativo 109 estaba diseñado con un esquema de varios tipos y clases de concesiones (por ejemplo, se distinguía entre concesiones de exploración, explotación y refinación, junto con las concesiones de beneficio, labor general y transporte minero), y que inclusive diferenciaba a las concesiones por las clases de minerales extraídos, a efectos de aplicarles regímenes diferenciales (como el de la Ley de Promoción Aurífera, Decreto Ley N° 22178). Este régimen de varios tipos de concesiones, bastante complejo y engorroso, fue simplificado notoriamente por el Decreto Legislativo 708. Por otro lado, los aspectos relativos a los derechos y obligaciones de los concesionarios fueron mejorados y reestructurados en la reforma de la Ley minera, en función al nuevo régimen simplificado de la concesión minera de exploración y explotación. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el texto del antiguo Decreto Legislativo 109 estaba pensado para un régimen económico en el cual el Estado tenía una participación preponderante a nivel empresario en la actividad minera (básicamente a través de sus empresas sectoriales: Centromín Perú – que ejercía actividad minera extractiva y de exploración, Minero Perú – que ejercía la actividad de comercialización de los minerales y el Banco Minero). Precisamente, el cambio de 1991, obedeció a una figura de liberalización en el sector minero, la cual se manifestó en la derogación de la gran mayoría de las normas que concedían atribuciones y derechos al Estado para participar en la industria minera como agente económico. Como toda norma de liberalización, el Decreto Legislativo 708 concedió un distinto papel al Estado en la regulación del sector, dándole un rol de autoridad en el sistema, y relegando su posición de agente empresarial en el mercado

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