Regalías según y como

Regalías según y como

La Constitución colombiana establece la propiedad del Estado sobre el subsuelo. Es necesario que esos recursos se exploten, lo cual debe traducirse en unas reglas de participación que estimulen la inversión en exploración y en explotación. Pero también es necesario que la sociedad sea compensada por el agotamiento de su recurso. Esa compensación por agotamiento constituye la justificación teórica para la existencia de las regalías.

Existen otro tipo de compensaciones, diferentes a las regalías, destinadas a subsanar a las regiones afectadas por las externalidades negativas generadas por el impacto ambiental, el transporte, y otros efectos negativos, de orden social o cultural, que pueden derivarse de la explotación del recurso

Puede haber varias maneras de enfrentar el problema: una reglamentación estricta, acompañada de la respectiva vigilancia, para que los efectos indeseables no se produzcan (por ejemplo, normas sobre el transporte y el flete de carbón y petróleo); o el acuerdo sobre compensaciones monetarias que deba pagar la compañía explotadora, y cuyos beneficiarios sean los habitantes de las regiones o municipios afectados. En este caso los órganos estatales receptores de la compensación deben ser las colectividades territoriales.

La sociedad decide

¿A qué tipo de gasto deben orientarse las regalías provenientes de la explotación de recursos no renovables? O dicho de otra manera: ¿qué nivel de gobierno, nacional, departamental o municipal, debe ser el receptor de esos recursos? Esta pregunta no tiene respuesta en el terreno de la técnica fiscal. Es una respuesta política, en el mejor sentido del término: la sociedad, a través de la discusión política, y por lo canales institucionales destinados para ellos (los parlamentos) es quien debe decidir en qué se gastan los recursos del Estado.

La pata que cojea

La lógica indicaría que la mejor utilización de las regalías debería ser aquella que apunte a crear condiciones de desarrollo futuro de la sociedad, precisamente para que no se produzca la “maldición de los recursos naturales” de que hablan algunos autores[1], según la cual los países que se benefician con un ingreso extraordinario por el descubrimiento de esos recursos, terminan con tasas de crecimiento inferiores a las de los demás.

La inversión pública en infraestructura, la construcción de capital humano a través de la salud y la educación, o el ahorro (una figura equivalente desde el punto de vista financiero es el pago de deuda), pueden aparecer como los candidatos naturales para este tipo de gasto. Pero ello no resuelve el problema de las entidades del gobierno que deben responsabilizarse por su asignación y administración.

Categorías del gasto

La respuesta no puede darse sin mirar el conjunto de las finanzas públicas. El gasto público puede tener varias categorías:

- Gastos de naturaleza local (infraestructura local);

- Gastos de naturaleza nacional (defensa y seguridad, relaciones exteriores…); o

- Gastos que pueden desarrollarse en cabeza de cualquier ámbito estatal.

En el tercero de esos eventos figuran, por ejemplo, la educación y la salud, que pueden tener diversos grados de centralización o descentralización en su definición y ejecución. Un programa de vacunación pública puede ser de naturaleza nacional o municipal. Un sistema de aseguramiento social en salud puede diseñarse de tal manera que todos los habitantes de un país pertenezcan a un sistema centralizado de aseguradoras nacionales (lo cual exigiría una concentración de recursos) o bien puede establecerse de tal manera que el servicio se preste por parte de entidades de naturaleza local. Según el esquema de salud por el que se opte, cualquiera de los dos sistemas puede ser válido.

Cómo se distribuyen estos gastos entre las diferentes escalas del gobierno es una decisión política. La sociedad debe escoger cuáles son sus prioridades.

Flexibilidad versus responsabilidad

En muchos países la discusión sobre la asignación de los recursos públicos se da en torno al presupuesto anual que debe ser aprobado por el órgano legislativo. Si el país cuenta con instituciones fuertes, este método otorga una enorme flexibilidad a gobiernos y congresos para responder a las necesidades cambiantes de la sociedad. Pero si las instituciones son débiles, este método puede convertirse en un problema: La racionalidad social al utilizar los recursos provenientes de las regalías (ahorrar e invertir para el futuro) puede contrastar con la racionalidad de los políticos, a quienes sólo les interesa maximizar el monto de los dineros manejados por ellos. Un proyecto que produzca beneficios a largo plazo puede dejar indiferentes a políticos preocupados simplemente por la próxima elección.

Por lo anterior, la Constitución y las leyes en Colombia han buscado señalar de manera precisa la destinación de la gran mayoría de los recursos públicos. Ello le ha quitado flexibilidad al presupuesto nacional (más del 90 por ciento de los ingresos corrientes del gobierno central está atado de antemano), y explica la tendencia natural hacia el aumento del déficit: nuevos planes y programas deben financiarse con recursos adicionales, y los más fáciles de conseguir, por lo menos en condiciones normales, son los correspondientes al endeudamiento.

Y aquí se da entonces la gran discusión sobre las regalías. Si deben ser manejadas por el gobierno central, por las regiones, los departamentos o los municipios, es una decisión política atada al tipo de bienes públicos que la sociedad quiere que su Estado produzca.

Gran aumento del gasto público

Vale la pena analizar la asignación del gasto público en los últimos años. Según mis cuentas (a las que llego apoyándome en cifras proporcionadas por el Banco de la República y por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, y en las cuentas nacionales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE), el gasto público pasó de ser del 17,8 por ciento del PIB en 1990 al 29 por ciento en el 2009.

El mayor crecimiento se dio en el gasto manejado por las entidades territoriales (departamentos y municipios) cuya participación con relación al PIB se duplicó, y más, al pasar del 4,2 al 8,8 por ciento. El peso de los recursos públicos manejados por las entidades territoriales pasó del 23,5 por ciento al 30 por ciento.

Las tres funciones del Estado

La sociedad colombiana tomó en estos años la decisión de darle una mayor dimensión al papel de los departamentos y de los municipios en la provisión de bienes públicos. Si se prevé un crecimiento importante en las regalías en los próximos años como consecuencia de un auge en

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