A Diplomacia Brasileira

A diplomacia brasileira e as visões sobre a inserção externa do Brasil: institucionalismo pragmático x autonomistas (ARI)

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/america+latina/ari46-2010

Miriam Gomes Saraiva

ARI 46/2010 - 12/03/2010

Tema: Existem duas correntes de pensamento no interior da diplomacia brasileira. Partindo de crenças e objetivos de longo prazo parecidos, têm visões de mundo e estratégias de ações diferentes.

Resumen: Embora a política externa brasileira seja marcada em geral pela continuidade, existem atualmente duas correntes no Ministério de Relações Exteriores –os institucionalistas pragmáticos e os autonomistas- que, embora partam de um núcleo comum de crenças que marcam a sociedade brasileira e a diplomacia em geral, têm visões de mundo e, consequentemente, estratégias e prioridades diferentes. Em termos gerais, os institucionalistas pragmáticos, que foram mais fortes durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, defendem um maior apoio aos regimes internacionais como forma do país conseguir insumos para seu desenvolvimento e sua ascensão internacional. Os autonomistas, por seu turno, que vêm se destacando no governo atual, propõe uma postura mais autônoma e proativa do Brasil na política internacional como estratégia para o país atingir o status de potência global. Têm, portanto, uma postura mais reformista em relação à ordem internacional. Nos quadros políticos mas por fora da diplomacia vem consolidando-se uma corrente originariamente ligada ao Partido do Trabalhadores que têm idéias próprias sobre as relações do Brasil com países latino-americanos, e que vêm encontrando espaços no governo de Lula. A consolidação da democracia, a globalização e a ascensão do Brasil como potência pode ter impacto nas percepções destas correntes.

Análisis: A política externa brasileira é grosso modo marcada pela continuidade. A predominância por muitos anos de um paradigma baseado em um conjunto de crenças caracterizou historicamente a tendência à convergência de pensamentos o interior do Ministério de Relações Exteriores (Itamaraty). Segundo Tullo Vigevani, a posição do Brasil frente a diferentes temas deve ser vista à luz de fatores constitutivos da política externa, enraizados na sociedade e no estado brasileiros: a autonomia e o universalismo. Neste caso, o universalismo corresponde à idéia de estar aberto para manter relações com todos os países, independentemente de localização geográfica, tipo de regime ou opção econômica. Significa uma independência de comportamento em relação à potência hegemônica e pode ser vinculado ao comportamento de “global player”. A autonomia é definida como a margem de manobra que o país tem nas suas relações com demais Estados e em sua atuação na política internacional.

Subjacente à idéia de universalismo e autonomia está uma crença histórica na sociedade brasileira e entre os formuladores da política externa: desde o início do século XX que podem ser identificados alusões em discursos ao destino de grandeza do Brasil, por diferentes motivos. Acredita-se que o Brasil deve ocupar um lugar especial no cenário internacional em termos político-estratégicos. O Barão do Rio Branco apontava para as “similaridades” entre o Brasil e os Estados Unidos em termos de território, base étnica, diversidade cultural, e por estarem em meio a países hispânicos. Em 1926 e em 1945 a governo brasileiro pleiteou um assento permanente no Conselho de Segurança da Liga das Nações/Nações Unidas. No início dos anos 70, Araújo Castro, ex-chanceler e embaixador brasileiro na ONU, afirmava que “poucos países no mundo detêm as possibilidades de irradiação diplomática do Brasil” e “nenhum país escapa a seu destino e, feliz ou infelizmente, o Brasil está condenado à grandeza”. Com a eleição de Lula da Silva, este tema retorna para a pauta de debates sobre política externa.

Estas crenças perpassam a sociedade brasileira em termos mais gerais, mas podem ser mais claramente identificadas na corporação diplomática. A forte presença histórica do Itamaraty no arranjo institucional brasileiro vis a vis a política exterior, junto com seu poder de burocracia especializada, contribuiu para a concentração da formulação da política externa e para um comportamento mais estável pautado por padrões normativos. Este concentração torna a política externa menos vulnerável a ingerências diretas da política doméstica.

No entanto, quando se busca examinar com mais atenção o que se esconde por detrás do discurso de continuidade, pode-se encontrar diferenças de prioridades e estratégias de implementação da política externa. As crenças orientam a formulação de comportamentos baseados em premissas realistas, definidas a partir da estratégia de desenvolvimento nacional e de determinados cálculos dos formuladores de política externa que variam de acordo com a visão política e percepção destes formuladores do que seriam interesses nacionais, conjuntura internacional e outras variáveis mais específicas. E, mais recentemente, atores da política em termos gerais vêm demonstrando interesses e visões próprias sobre a inserção internacional do país.

A partir dos anos 90, segundo Maria Regina Soares de Lima, na medida em que a agenda de política externa foi ganhando espaço nos marcos das políticas públicas e tornando-se objeto de interesse de diferentes setores da sociedade, o monopólio do Itamaraty na formulação de políticas e do que seria apresentado como “interesses nacionais” do país foi perdendo progressivamente sua centralidade. A abertura da economia contribuiu para a politização da política externa em função da distribuição desigual de seus custos e ganhos, enquanto a consolidação democrática fomentou debates e preferências sobre temas da agenda internacional na sociedade. Estes dois processos desafiaram a formulação tradicional de política externa e abriram espaços para a consolidação de correntes de pensamento diferenciadas –e identificadas com setores políticos distintos- dentro do próprio Itamaraty.

A chegada de Collor de Mello à presidência trouxe à arena do processo decisório de política externa uma corrente liberal, minoritária no Itamaraty, mas seu impeachment reduziu suas influências até os dias atuais. Esta corrente propunha que a diplomacia brasileira abandonasse o discurso terceiro-mundista e privilegiasse basicamente as relações com países do “Primeiro Mundo” como caminho para vir a fazer parte dele (deixando de lado um pouco os princípios normativos já citados). No entanto, mesmo durante o governo de Collor,

...