Expropiación Agraria

EXPROPIACIÓN

El diccionario Jurídico mexicano de Monique Lions define “expropiación” como la desposesión legal de una cosa a su propietario, con motivos de utilidad pública, otorgándole una indemnización justa. Asimismo la definición que se encuentra en el Diccionario de la Real Academia Española es un tanto vaga en su concepción y en la forma de definir el término como la acción y efecto de expropiar.

Acorde a Fraga, la Expropiación es una operación del poder público (refiriéndose al Federal y a los Estados) por la cual éste impone una peculiar cesión de su propiedad mediante ciertos requisitos, de los cuales el principal es la indemnización y que se efectúa por motivos de utilidad pública o de interés social previstos en las leyes.

La Suprema corte de la Nación al respecto nos menciona:

EXPROPIACIÓN. LA CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA Y LA INDEMNIZACIÓN RELATIVA SON GARANTÍAS DE PROTECCIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 27, PÁRRAFO SEGUNDO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y 21.2 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS).

El artículo 27, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos determina que las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. Por su parte, el artículo 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de una indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. En dichos términos, la afectación a la propiedad privada, por parte del Estado, es constitucionalmente posible al reconocerse la figura de la expropiación. No obstante, dicho acto implica la afectación del derecho de propiedad, el cual no puede ser arbitrario porque, en el caso contrario, el derecho de propiedad no tendría vigencia real. Es decir, el titular de la propiedad no puede considerar protegido su bien si el Estado tuviera la posibilidad de afectarlo sin estar sujeto a restricciones que autoricen su actuación. Por ello, si la propiedad privada se encuentra protegida frente al interés de expropiación por parte del Estado, se debe a que la actuación de este último está sujeta a dos elementos que le exigen ejercer la afectación sólo cuando existe justificación y se realice una reparación al titular de la propiedad privada. Es decir, la causa de utilidad pública y la indemnización no son derechos humanos sino garantías de protección del derecho humano a la propiedad privada, frente al interés de expropiación por parte del Estado.

ANTECEDENTES DE LA EXPROPIACIÓN

La expropiación es uno de los instrumentos más poderosos del Estado. Supone sacrificar uno de los derechos fundamentales más importantes —la propiedad— en beneficio de la colectividad. Por ello, su ejercicio en las democracias constitucionales se enmarca en un sistema institucional objetivado que debe lograr un delicado equilibrio entre derechos, intereses y propósitos. No obstante su trascendencia en la historia de México, este tema ha sido prácticamente ignorado por la doctrina jurídica nacional y su análisis se limita fundamentalmente a los ya vetustos tratados clásicos de Derecho administrativo.1

La regulación moderna de la expropiación arranca, con rigor para los sistemas constitucionales continentales, tras la Revolución francesa y, en concreto, en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Ahí se plasmó que la propiedad es un derecho “inviolable y sagrado”. Pero también se estableció como único límite la posibilidad de ser privado de ella cuando “la necesidad pública, legalmente constatada, lo exija de manera evidente y bajo la condición de una justa y previa indemnización”. Se admitió entonces un poder extraordinario del Estado, pero alrededor del cual se construyó un conjunto de garantías: necesidad pública evidente, reserva de ley para identificar los casos límites e indemnización justa y previa. A decir del sabio administrativista español Eduardo García de Enterría, “la regulación de la expropiación se articula así, a la vez, como reconocimiento de un límite a la propiedad y como un sistema de garantías para hacer compatible su admisión con la garantía básica de la propiedad misma”.

Pero la expropiación es mucho más que una institución jurídica. Detrás de ella se encuentra toda una concepción del poder y del Estado íntimamente conectada con el sistema y la cultura política de una nación. Puesto que se trata de un acto de intervención extrema en el que el Estado cercena uno de los derechos fundamentales más críticos, las condiciones en las que procede, la manera en que se diseñan las garantías y el modo en que las autoridades administrativas y jurisdiccionales las aplican e interpretan, son una muestra visible de las condiciones de ejercicio del poder, de la vida de los derechos y del tipo de ciudadanos que tiene la polis.

La expropiación es una de las instituciones que ha forjado al país pero que, junto con él, también ha cambiado profundamente. Por lo tanto, debe atenderse no sólo a la evolución de las normas y su interpretación, sino también a las transformaciones del sistema político y a la construcción —a veces ambivalente— de los nuevos modos de ejercicio del poder, que no siempre alcanzamos a entender en su exacta dimensión.

La evolución del régimen de expropiación en México durante el siglo XX y la primera década del XXI llevan a una conclusión contundente: hoy tenemos un concepto y una práctica de la expropiación bien distinta de aquella que originalmente se encontraba en la Constitución de 1917 y su legislación secundaria, fuertemente marcada por la idea de la propiedad originaria del Estado.

La transformación de los diferentes aspectos de la expropiación muestra cómo los cambios se precipitaron en las últimas dos décadas. Dos acontecimientos permiten explicarlos. Por un lado, la apertura económica de México, cuyo icono fue el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que introdujo cambios muy importantes en la reglas de la expropiación (en particular en materia de indemnización) y cuyas implicaciones, hasta ahora, habían sido prácticamente ignoradas por la doctrina jurídica.

Por otro lado, la transformación de la institución sólo puede ser explicada por la radical modificación del sistema político mexicano y muy particularmente por el nuevo papel que juega la Suprema Corte de Justicia de la Nación después de la reforma de 1994. Es la interpretación constitucional realizada por aquélla la que en 2006 modifica radicalmente la concepción tradicional

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