LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

INTRODUCCION

Hay que entender la descentralización de la gestión ambiental en el marco más amplio del proceso general de reforma del Estado, que se ha dado en las últimas dos décadas en América Latina y el Caribe. Gran parte de los países de la región adelantan procesos de descentralización, con diferentes objetivos y grados de avance que han sido motivados por la necesidad de fortalecer la democracia, la gobernabilidad y la eficiencia de la administración pública. Se ha buscado acercar el Estado al ciudadano, precisando las necesidades y situaciones específicas de cada territorio, y respondiendo a las prioridades reales de la población (Nicod, 1998;

IHS, 2000).En el contexto de estos procesos, la gestión ambiental también ha sido materia de la descentralización y las políticas a distintos niveles territoriales han ido progresivamente incorporando las consideraciones ambientales.

Como ventajas de la descentralización se señalan los siguientes puntos: a) acerca las decisiones para resolver los problemas ambientales a los territorios en los cuales se generan: estados, provincias, municipios, etc.; b) crea oportunidades para incrementar la participación y representación ciudadana; c) da transparencia a las decisiones; y d) aprovecha la competencia y creatividad de instancias regionales, municipales y locales. Entre las desventajas se reconocen las siguientes: a) en ocasiones la escala territorial en la cual se da la descentralización puede resultar insuficiente para enfrentar determinados problemas ambientales o para involucrar a los actores relevantes; b) se puede perder la distancia requerida con las organizaciones objeto de la regulación y, por consiguiente, aminorarse la capacidad para hacerla cumplir (ej. la capacidad de imponer o aplicar sanciones); y c) esquemas generales de descentralización pueden llevar a la ubicación de funciones ambientales en entidades subnacionales o locales que no tienen las capacidades para resolver problemas que, por su envergadura, requieren de la intervención de instancias mayores.

DESARROLLO

Las experiencias positivas de la gestión ambiental a nivel subnacional en el marco de procesos de descentralización, evidencian la pertinencia de ir en esta dirección.

Como se ha mostrado, la descentralización es una forma de hacer más eficaz y eficiente la protección ambiental al acercar los procesos decisorios al ciudadano y a los escenarios en los cuales se juega la calidad ambiental. En este estudio se concluye que la descentralización es quizá la principal prioridad de los próximos años en materia de fortalecimiento institucional. En particular, se requiere la realización de grandes esfuerzos para fortalecer el papel de los entes territoriales y los municipios como agentes fundamentales en la orientación, promoción y fiscalización de la sustentabilidad ambiental del desarrollo. Sin embargo, como condición para adelantar procesos dirigidos a fortalecer la descentralización de la gestión ambiental, se requiere profundizar en el conocimiento de lo que está ocurriendo en el nivel subnacional con el fin de tener un mejor entendimiento de sus limitaciones y dificultades, así como para extraer las buenas prácticas que pueden ser compartidas.

En México las tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), participan en la gestión ambiental de acuerdo a lo establecido en la Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección del Ambiente. Además de la SEMARNAT, que es la instancia nacional creada en 1994 y modificada en el año 2001, como autoridad encargada de la gestión ambiental, dispone de delegaciones federales, órganos que se encargan de la planeación, ejecución, investigación y coordinación de materias ambientales con los estados de la República (de Alba, 2000).

El proceso de descentralización de la gestión ambiental se impulsó en el período

1995-2000 y contempló la celebración de acuerdos marco con cada una de las entidades federativas, en los que se establecían la filosofía y las reglas generales del proceso. Adicionalmente se celebraron una serie de acuerdos específicos en los que se estipulaban las condiciones particulares para la transferencia de cada una de las funciones a descentralizar. De 1996 a 2000 se firmaron 1.271 acuerdos específicos.

Para el año 2006 “se espera que la SEMARNAT se constituya en una dependencia fundamentalmente normativa y generadora de políticas, y que las delegaciones federales ejerzan acciones de asesoría y seguimiento a los gobiernos de las entidades federativas, las cuales estarían operando atribuciones y funciones sustantivas, que hasta ahora se encuentran en manos de las áreas centrales”.

La oferta de descentralización planteada en 1996 contemplaba la transferencia de

36 funciones cuya modalidad de descentralización podía ser: excluyente, coadyuvante o concurrente. La modalidad excluyente, implica una transferencia completa de atribuciones, funciones y recursos asociados; la modalidad concurrente supone una participación conjunta de varias instancias, aun cuando el orden federal mantiene la atribución; finalmente está la coadyuvante, que significa que diferentes partes de una misma función son realizadas por diferentes instancias. En el año

2001, la SEMARNAT reorientó la anterior política de descentralización y ahora pretende que las 23 atribuciones que conforman la oferta se den bajo la modalidad excluyente.

Sin embargo, durante el período de transición operará la modalidad concurrente.

En contraste, las 16 funciones operativas de la oferta se transferirán desde su origen, bajo la modalidad excluyente.

Las nuevas metas son ambiciosas si se toma en cuenta las diversas dificultades que enfrentó el proceso durante el período anterior, entre las cuales SEMARNAT ha destacado

“el hecho de que la oferta de funciones a descentralizar fue definida desde las áreas centrales de la Secretaría, y resultaban poco atractivas para los gobiernos estatales en virtud de que sólo cinco de ellas ofrecían la posibilidad de generar ingresos.

Asimismo, la demanda de los estados quedaba insatisfecha debido a que no se incluyó la transferencia de actos de autoridad. A lo anterior se añadían los obstáculos para transferir bienes inmuebles, financieros y humanos debido a la existencia de un marco jurídico centralista, a los diversos intereses políticos y al desarrollo institucional incipiente en los gobiernos locales” (SEMARNAT). No obstante los problemas enfrentados, se reconocen algunos avances: el desarrollo de un marco estratégico de la descentralización, el diseño de mecanismos de apoyo al desarrollo institucional, la conceptualización de una visión regional del proceso, y la creación

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