Maestria De Gestion Publica Tributaria

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Cultura tributaria. Algunas pautas a seguir en su creación.

J. Amando Robles Robles

Junio del 2002

Exposición hecha el 10 de mayo 2002 en la sede de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), en la mesa redonda sobre Cultura Tributaria, mesa redonda número 5 celebrada en el marco del «Pacto Fiscal. Proceso para el análisis y propuesta tributaria del Movimiento Social

1. Tema especialmente difícil pero importante

Así no los recordó y advirtió oportunamente Henry Mora en su exposición en el taller del 25 de mayo del año pasado, con el que se dio inicio a este proceso. En cuestión de cultura tributaria, cito sus palabras, «Ahí está todo por hacer. No podemos pretender que unas cuantas leyes punitivas creen una cultura tributaria en el contribuyente, en el funcionario, en el empresario, en el consumidor, es muy difícil, es una tarea gigantesca que tenemos por delante en materia de cultura tributaria y que lo dejo planteado porque es un tema de gran envergadura.» [1]

Es difícil porque, como es bien sabido, la cultura tributaria es rara avis; al menos en nuestro medio no existe. Peor aún, lo que sí existe es su contraria, una cultura antitributaria, cuyas expresiones por ser muy culturales todos conocemos muy bien.

Se hace difícil, también, por las expectativas puestas en ella. La cultura aparece ante nuestros ojos ahora no sólo como acción social garantizada y exitosa sino casi como ingrediente mesiánico de la misma. Con la cultura respectiva, no sólo hasta los cambios de comportamiento más difíciles resultan viables, sino que se puede hablar de "milagros". De ahí que veamos en ella la llave con la que abrir muchas puertas. Como a elemento mesiánico, a la cultura le pedimos también rapidez, éxitos en el corto y mediano plazo. Y sin embargo, la adquisición de un determinado ethos, de un deseable comportamiento cultural económico, social, político, de una determinada cultura, es lento. La cultura, la profunda, a la que se le reconocen virtudes modeladoras, de identidad y arraigo, tiene su propio ritmo.

Es más difícil aún y sobre todo, porque de la estructura y componentes, de su articulación e interacción, así como de la dinámica de eso que llamamos cultura, sabemos muy poco. Fue recientemente, unas décadas apenas, de los ochenta para acá [2], que comenzamos a tomar conciencia de su importancia, a sospechar que detrás de cierto tipo de logros y resultados, sobre todo los de carácter estable, hay siempre una cultura, una adecuada manera de ser y de comportarse, el desarrollo y cultivo de cierto tipo de actitudes y capacidades. Ahora comenzamos a estar conscientes de la posibilidad de crear y aplicar este tipo de cultura o culturas, y por ello hemos comenzado a planteárnoslas como objeto de teoría. Pero sabemos muy poco.

En cierto modo, sabemos en qué consiste una determinada cultura, qué funciones puede cumplir, para qué sirve, pero sabemos muy poco sobre el cómo y en cuánto tiempo se forma, en qué situaciones, mediante qué procesos y factores. Sabemos de la cultura ex post, pero poco de la cultura ex ante. El tema como objeto de estudio es demasiado nuevo, falta mucha investigación empírica y estudios teóricos, sin perder de vista que, por su naturaleza misma, decir cultura es decir pluralidad, libertad, creación, cambio; todo lo contrario de estabilidad, fijación, univocidad. En otras palabras, lo cultural no se deja reducir tan fácilmente a un determinado número de variables, de entrelazamientos de éstas, y a pruebas de laboratorio.

Pero, con todo, y estudiando la cultura ex post, sí hay cosas que ya conocemos; y más las conocemos, más sabemos de su importancia en la configuración de los comportamientos y de las prácticas sociales. Por otra parte, si la cultura o "culturas" forman parte de todo comportamiento o práctica, y toda cultura es creada socialmente por el ser humano, en una sociedad como la nuestra que vive de planear y construir su futuro, mejor será conocer con tiempo la cultura y culturas que tenemos que construir, en nuestro caso una cultura tributaria. De hecho, en nuestra sociedad lo necesitamos.

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2. Recordemos el tipo de cultura que queremos conseguir

Este viene determinado por el objetivo perseguido con la modernización de la administración tributaria en nuestro país: inducir, en el respeto a sus derechos, el cumplimiento voluntario masivo de los contribuyentes, como reza el objetivo del Programa de Modernización de la Administración Tributaria (PMAT). En efecto, al pretender que sea "voluntario" y "masivo", se está apostando por una cultura tributaria, y una cultura tributaria que, actuando en extensión y profundidad, lo haga posible.

Tal tipo de cultura es la que se conoce como visión y ethos comunes a una sociedad, a un país o a un pueblo, o al menos, como cultura cívica. Aparece como un patrimonio cultural y axiológico y se manifiesta como una conducta social dominante e identificadora. En expresión del Informe de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo de la UNESCO (Nuestra diversidad creativa, 1996), «la cultura es manera de vivir juntos (...) moldea nuestro pensamiento, nuestra imagen y nuestro comportamiento». Su existencia hace fáciles, esto es, voluntarios y masivos, cumplimientos que, sin esa cultura, resultan difíciles y forzados. No solamente los hace fáciles, sino más logrados, más exitosos, más dinámicos, más permanentes; mientras que en su ausencia los cumplimientos sociales requeridos resultan siempre fragmentados, aleatorios, de eficiencia limitada, inseguros. De hecho, en este segundo caso no se puede dejar de lado la coerción penal, mecanismo que asume la prioridad, dando lugar a un proceso vicioso. Aquí tributar y recaudar tiene mucho del castigo de Sísifo: nada se construye, siempre hay que comenzar de nuevo. En efecto, la presencia e influjo de la cultura apropiada da lugar a un círculo virtuoso, mientras la ausencia de la misma y su sustitución por el castigo genera un círculo vicioso.

De este tipo de cultura es del que estamos hablando aquí. A este tipo de cultura es al que aspiramos. Porque este es el tipo de cultura que puede inducir e induce al cumplimiento voluntario masivo que deseamos.

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3. Constataciones importantes

Cuando miramos a sociedades con este tipo, o semejante, de cultura, vemos que el mismo aparece asociado a dos constantes: una que podríamos llamar histórica o de duración, y otra, que podríamos llamar constante social. Es producto de una historia suficientemente larga, y aparece estrechamente

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