El principio de juridicidad y el interés público en el procedimiento administrativo

EL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD

Y EL INTERÉS PÚBLICO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Por Pedro José Jorge Coviello^[1]*

El tratamiento del tema de la exposición debe comenzar con la determinación de los alcances de las palabras involucradas. En efecto, el tema aquí tratado en estas jornadas es el procedimiento administrativo, por donde se sigue que los dos primeros conceptos, principio de juridicidad e interés público, los debemos inserir en aquél.

         Lo que ocurre es que aquí nos encontramos ante dos componentes aparentemente antitéticos en la actuación gubernamental: o el Derecho está sobre la política y enmarca su actuación, o él está dominado por el interés político del momento. Y aunque digo interés político, debe tenerse en cuenta que muchas veces se ha teñido de interés público diversas actuaciones estatales, en punto a justificar la voluntad (o las veleidades o los caprichos) de los gobernantes de turno.

         Debe tenerse en cuenta que el procedimiento en sí no es sólo administrativo, con lo que le daríamos una faz meramente ritual o formal, sino que lo trasciende como, precisamente, para constituirse en uno de los ejes de la juridicidad estatal. Vaya el ejemplo institucional de los decretos de necesidad y urgencia, que para tener su encaje constitucional, deben seguir un procedimiento específico, en el que se encuentra, entre otros componentes, la evaluación de concurrencia de las condiciones de excepcionalidad, como lo exige el art. 99, inc 3 del texto constitucional.

         Separadamente trataré los tópicos que componen el tema impuesto. Desde ya adelanto que este trabajo es más que nada el resultado de reflexiones personales sobre el tema, sin pretender que se erijan en un estudio completo y casi exhaustivo. Sólo señalaré las líneas fundamentales

1. EL PRINCIPIO DE JURIDICIDAD

Para quienes nos forjamos en la formulación clásica del principio, hemos utilizado la locución principio de legalidad, al que lo especificábamos como administrativa, dado que es una de las manifestaciones de la legalidad, al lado de la penal o la tributaria.

 a.        Ahora bien, uno de los recaudos básicos para catalogar a un Estado como de Derecho es el de la primacía de la ley, del que se desprende el principio de legalidad. Éste es uno de los primeros derivados del Estado de Derecho, sobre el que se erige todo el derecho público^[2].

Este principio fue denominado “principio de principios” por JEANNEAU^[3], y DUGUIT –aunque desde un punto de vista positivista-, así lo concibió: “Se puede formular en términos muy simples a saber: no hay un órgano del Estado que pueda adoptar una decisión individual que no sea conforme a una disposición general dictada con anterioridad. O de otra forma, una decisión individual no puede jamás ser tomada más que dentro de los límites determinados por la ley material anterior. Éste es el principio esencialmente protector del individuo, y se puede decir que no hay, que no podría, que no debería recibir excepción alguna. Una sociedad que no lo reconozca, o que, reconociéndolo, le agregue reserva o excepciones, no vive verdaderamente bajo un régimen de Estado de Derecho”^[4].

Lo que es importante destacar es que, como lo expuso MARZUOLI, hoy en día el principio de legalidad administrativa ha asumido el significado de necesaria existencia de una disciplina jurídica de la acción administrativa, y que se ha transformado en un principio que es una fuente del derecho porque es el título para reconstruir por vía interpretativa, independientemente de la ley, una disciplina jurídica de la actividad administrativa^[5].

Dicho concepto, más allá de las observaciones complementarias que pueda recibir, muestra la vinculación de la Administración al bloque o pirámide de la legalidad que se impone a ella. Éste es el concepto que, pese a los distintos matices de los autores, predomina en la doctrina extranjera y nacional^[6].

b.         No obstante, otros autores han hecho la distinción entre el principio de juridicidad y el de legalidad, en la búsqueda, bien sea de sustentar éste en aquél, como en el caso de FIORINI, o el propio COMADIRA –con un contenido no sólo iuspositivo, sino fundamentalmente iusnaturalista-, y hasta, en otro lado, se propuso su sustitución, como lo hace GONZÁLEZ NAVARRO^[7]. No dudo de que, en buenos términos, la locución principio de juridicidad puede considerársela más correcta que la otra, puesto que la idea de legalidad parecía hacer referencia sólo a la legalidad formal mas no a otras fuentes heterónomas a la ley^[8].

El punto de discusión gira en torno a la comprensión del contenido del principio de legalidad: para algunos autores la legalidad sólo haría referencia a las leyes en sentido formal^[9], comprendiendo exclusivamente al orden jurídico positivo; otros han adoptado un criterio amplio que abarca la Constitución, los tratados, la ley, los reglamentos, la costumbre, los principios generales del Derecho y la jurisprudencia, y, aún, los contratos de la Administración y los actos administrativos^[10].

Refiriéndose a los principios generales del procedimiento administrativo, COMADIRA –principal impulsor en nuestra doctrina de la formulación del principio como de juridicidad- sostiene que uno de ellos es el de juridicidad (sinónimo del de legalidad), cuyo contenido coincide con el expuesto y agrega —en criterio que comparto plenamente— los precedentes administrativos en cuyo seguimiento esté comprometida la garantía de igualdad^[11].

c.          En definitiva, el contenido actual de la vinculación de la Administración a la ley u ordenamiento jurídico, traducida en el principio de legalidad o juridicidad administrativa, muestra que la norma jurídica no es vista como un límite externo de actuación de los poderes públicos, en el sentido de que frente a un poder de libre determinación inicial sólo se oponen los límites impuestos por el ordenamiento —doctrina de la vinculación negativa de la Administración por la ley—, sino, por el contrario, como una condición o habilitación previa del ordenamiento para la actuación administrativa —doctrina de la vinculación positiva^[12]—. En definitiva, estos principios jurídicos fueron cristalizados normativamente en la Ley Fundamental alemana de 1949, donde en el art. 20.3 se establece que

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