CARTA SUPREMA

RINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad es un principio común en todos los campos de aplicación del derecho. De acuerdo con el mismo, el estado está obligado a dictar normas, que en sentido amplio denominamos leyes; y a ceñir su actuación con arreglo a las mismas. El principio de legalidad se entiende como la subordinación de todos los poderes públicos a las leyes generales y abstractas que disciplinan su forma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un control de legitimidad por jueces independientes.

En el ámbito tributario, el principio de legalidad se encuentra estrechamente vinculado con el principio de reserva de ley conforme se encuentra preceptuado en la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario. El principio de legalidad supone una subordinación del ejecutivo al legislativo y de ambos a la constitución, la reserva no sólo es eso sino que el ejecutivo no puede entrar, a través de sus disposiciones generales, en lo materialmente reservado por la constitución al legislativo.

El presente principio se encuentra vinculado a la frase “Nullum Tributum Sine Legge”; en relación al principio de autoimposición. En efecto, el principio de autoimposición solo podía plasmarse en los estados modernos (con sistemas democráticos) a través de mecanismos de representación popular en donde se estableciera la división de poderes del estado, asignándose al parlamento la creación normativa principal a través de instrumentos legales denominados leyes. De esta forma el ejercicio del poder tributario, respecto a los principales tributos, sólo podía efectuarse siguiendo el mecanismo de aprobación de leyes por el parlamento, pues de esa manera se respetaba el principio de autoimposición.

Posteriormente, el límite al poder tributario del estado fue haciéndose más exigente, pues se consideró que no bastaba la sola creación del tributo por medio de la ley, sino que sus elementos esenciales debían necesariamente ser aprobados siguiendo el mismo procedimiento de su creación, es decir a través de una ley; ello, a fin de evitar que dichos aspectos o elementos, fueran regulados por normas de inferior jerarquía burlándose de esta manera el principio de autoimposición. A dicha restricción se le denominó reserva de ley.

En otras palabras, el principio de legalidad abarca la determinación de todos los elementos que configuran un tributo (el supuesto de hecho, la base imponible, los sujetos de la relación tributaria, el agente de retención y la percepción y alícuota), los cuales deben estar precisados o especificados en la norma legal, sin que sea necesaria la remisión a un reglamento o norma de inferior jerarquía.

La primera norma que se debe revisar para constatar la correcta aplicación del principio de legalidad es la constitución.

El artículo 74° de la Carta Magna preceptúa que el poder legislativo goza de un poder tributario originario (otorgado por la constitución) sin limitación alguna para los impuestos, contribuciones y tasas; mientras que el poder ejecutivo, goza de un poder originario para la creación y regulación de los tributos denominados aranceles y tasas a través de decretos supremos; y de poder delegado (a través de decretos legislativos) para los demás tributos (impuestos, contribuciones y tasas). Los gobiernos regionales y los gobiernos locales, gozan de poder tributario originario pero restringido únicamente a las contribuciones y a las tasas, dentro de su jurisdicción y con los límites que les señala la ley.

Por lo tanto, cuando se trata establecer si se ha cumplido con el principio de legalidad en materia tributaria, lo que se debe hacer es revisar si se ha cumplido con el procedimiento de creación y regulación tributaria. Esta obligación es lo que el Tribunal Constitucional Peruano ha denominado como principio de constitucionalidad, pues la potestad tributaria del estado debe ejercerse principalmente de acuerdo con la constitución y no sólo de conformidad con la ley. Ello es así en la medida que nuestra Carta Magna incorpora el principio de supremacía constitucional y el principio de fuerza normativa de la constitución conforme al artículo 51°.

En el caso del ejercicio del poder tributario de los gobiernos locales y regionales, el marco de referencia para constatar la validez e invalidez no se limita únicamente a la constitución (artículo 74°), sino además las normas con contenido material que deriven de ella. Esto es, por tratarse de normas sobre la producción jurídica, en un doble sentido; por un lado, como normas sobre la forma de la producción jurídica, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y por otro lado, como normas sobre el contenido de la normación.

El denominado bloque de constitucionalidad en el caso de los gobiernos regionales, se encuentra constituido por el artículo 74° de la Carta Magna, la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley de Descentralización Fiscal y su Reglamento.

El denominado bloque de constitucionalidad en el caso de los gobiernos locales, se encuentra constituido por el artículo 74° de la Carta Magna, la Ley Orgánicas de Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal.

El Tribunal Constitucional da un nuevo contenido al principio de legalidad, esto es, debido a que los tributos no sólo se crean por ley, sino también por cualquier otra norma reconocida por la constitución e implica que los tributos sólo pueden ser creados por el órgano a quien se le dota de potestades normativas tributarias.

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