EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA EN LOS TRATADOS DE AMSTERDAM Y DE NIZA: LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS Y LA INTEGRACIÓN DE LOS ACUERDOS DESCHENGENENELMARCO DE LA UNIÓN EUROPEA 1 JOSÉ MARfA MURiEL PALOMINO Diplomático

EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD

y JUSTICIA EN LOS TRATADOS

DE AMSTERDAM y DE NIZA: LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS

Y LA INTEGRACIÓN DE LOS ACUERDOS

DESCHENGENENELMARCO DE LA UNIÓN EUROPEA 1

JOSÉ MARfA MURiEL PALOMINO Diplomático

I. INTRODUCCIÓN

La firma en Roma del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea el 25 de marzo de 1957 (en adelante "TCE,)) supuso la concreción. corno objetivo principal definido por Jos padres fundadores, de la necesidad de abolir los obstáculos a la Ii­ bertad de movimientos entre los Estados miembros (art. 3.c) TCE en su configura­ ción originaria). No obstante, ese objetivo fue rápidamente analizado y puesto en práctica en clave económica por lo que en la realidad todavía hoy no puede decirse que la libertad de movimientos sea un absoluto en el seno de 10$ Estados miembros de la Unión Europea (en adelante «U.E.»).

La idea de libertad de movimientos de los ciudadanos comunitarios sufrió un empuje súbito con la aprobación en el año 1987 del Acta Única Europea, que intro­ dujo, o más exactamente recuperó la obligación comunitaria de establecer el Merca­ do Interior, una de cuyas implicaciones era garantizar la libre circulación de personas. junto con la de mercancías. servicios y capitales, de acuer.do con las disposiciones del Tratado (art, 14 TCE)2.

l. Las opiniones incluidas en este artículo vinculan exclusivameme a su autor y en ningún caso 11 la

Adruinistración para la que presta sus scrvrcios

2. Se mencionaníu los artículos de 105 Trotados según lu renumeracíon efectuado por el Tratado de

Amstcrdam.

El Tratado de Maastricht introdujo el concepto de ciudadanía de la Unión, seña­ lando expresamente como parte de la misma el derecho, para todos los ciudadanos de la Unión, a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, aunque con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el tratado y en las

-disposiciones ndoptadas para su aplicación (art. 17 TCE).

Asimismo dicho tratado significó el desarrollo de una cooperación estrecha en los ámbitos de Justicia e Interior (el llamado m Pilar de la Unión).

Llegados a este punió cabe señalar que la raleruizacién que siempre ha sufrido la libre circulación de personas y, en particular, el derecho absoluto al libre cruce de las fronteras, ha tenido .su causa fundamental en las propias reticencias existentes entre los Estados. míembros en materias relativas a la política de inmigración o la lucha contra la delincuencia o el terrorismo.

Por otra parte, fuera del orden jurídico comunitario y quizás como reacción a lo antedicho y con el objetivo de avanzar a una mayor velocidad, una mayoría de Esta­ dos miembros decidieron crear -o adherirse posteríormente- a nivel interguber­ namental, un área que garantizara la libertad de rnovirnientos a través de la abolición de las fronteras interiores y el reforzamiento de la frontera exterior. Un área que se pusiera en práctica. a través de la confianza mutua en el funcionamiento de una serie de medidas compensatorias que complementaran el objetivo principal de lihre circu­ lación. La base de dicho espacio son los llamados «Acuerdos de Schengen» (el Acuer­ do de ) 985 y la Convención de 1990 de aplicación del mismo).

La Conferencia lntergubernamental que alumbró el Tratado de Amsterdam tuvo que hacer frente a esta dispersión en cuanto a la regulación y, sobre todo, al impasse que había sufrido el desarrollo de esta libertad fundamental desde el principio de los Tra­ tados. Tanto Francia como España defendieron, basándose en la positiva experiencia de la cooperación existente en el «Espacio Schengen», la necesidad imperiosa de que la libre circulación de personas fuera de la mano con el rcforzamiento de las condi­ ciones de seguridad, a través dé la Implantación de las pertinentes medidas de acom­ pañamiento o compensatorias.

Así. el Tratado de Amsterdam enmarca esta libertad fundamental en el objetivo general de mantener y desarrollar la Unión como un «espacio de libertad, seguridad y. justicia», en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la in­ migración y la prevención y la lucha contra In delincuencia (art, 2 del Tratado de la Unión Europea, en adelante «TUE»). De esta manera, el Espacio de libertad, seguri­ dad y justicia queda sostenido, a partir de Amsterdam, por los grupos normativos si­ guientes:

- Medidas tradicionales sobre libre circulación de personas relacionadas direc­ tamente Con la consecución del mercado interior, emanadas del art. 14 TCE, con una conexión directa con el Título 111del TCE dedicado a la libre circula­ ción de personas, servicios y capitales.

- Introducción de un nuevo. titulo en el TCE, el Título IV, dedicado a 195 «Visa­ dos, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas;),

- Modificación del llamado UI Pilar de la U,E. (Título VI del TUE). limitándolo

a las «Disposiciones sobre cooperación policial y judicial en asuntos penales» .

.- Incorporación, a través de un protocolo. del acervo de Schengen en el murco de la U,E.

- Introducción de márgenes de flexibilización del sistema para poder asumir las posiciones especiales de Irlanda, el Reino Unido y Dinamarca. mediante pro­ tocolos especiales. y a través de formas de cooperación reforzada: tanto en el 1 como en el l1I Pilar.

En

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