Conceptos y objetivos de la administración financiera

II. Conceptos y objetivos de la administración financiera La concepción amplia de administración financiera implica definirla como el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación a la concreción de los objetivos y las metas del sector público en la forma más eficaz y eficiente posible. Los elementos administrativos, a que se refiere la definición anterior, son las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar y colocar los recursos públicos en la forma señalada. Las unidades organizativas que en el sector público integran la administración financiera son las responsables de programar, coordinar la ejecución y evaluar el presupuesto, administrar el sistema de recaudación tributaria y aduanera, gestionar las operaciones de crédito público, administrar el Tesoro y contabilizar todas las transacciones económicas y financieras que ejecutan las organizaciones públicas. Los recursos humanos, materiales y financieros que demanden el funcionamiento de estas unidades forman parte de la administración financiera. Los sistemas que integran la administración financiera del gobierno, son los siguientes: - Presupuesto - Administración Tributaria - Crédito Público - Tesorería - Contabilidad Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 12 En el sector público opera un área de administración financiera en cada una de las instituciones que actúan con su propia personalidad (personería jurídica independiente) como ser el Gobierno Central y cada organismo descentralizado. La administración financiera está integrada cuando los sistemas y unidades que la conforman actúan en forma absolutamente interrelacionada, bajo la dirección de un único órgano coordinador, que debe tener la suficiente competencia para reglamentar el funcionamiento de ésta, y cuando el conjunto de principios, normas y procedimientos que están vigentes en el sistema son coherentes entre sí y permiten interrelacionar automáticamente sus actividades. Los objetivos a los que debe dirigirse la administración financiera pública son, básicamente, los siguientes. - Realizar la gestión de los recursos públicos de tal forma que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal, en particular, y de la política económica, en general. - Coadyuvar a que la gestión operativa se ejecute en la forma más económica y eficiente posible. - Asegurar la absoluta transparencia de las cuentas públicas. - Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones por parte de los responsables de la gestión política y administrativa. - Implementar un sistema de rendición de cuentas para los funcionarios que administren fondos públicos, por el uso económico eficaz y eficiente de los mismos. - lnterrelacionar los sistemas de la administración financiera gubernamental con los de control interno y externo a fin de incrementar la eficacia de éstos.

Sistemas que integran la administracion financiera En este punto se presentan los elementos conceptuales y metodológicos básicos específicos, tanto de los sistemas que forman parte de la administración financiera, como de los sistemas conexos que, sin ser parte directa de dicha administración, interactúan estrechamente con ella. Asimismo, se señalan las principales áreas operativas donde se producen interrelaciones entre los diversos sistemas. A. Presupuesto Desde un punto de vista sistémico, se puede definir al presupuesto como un sistema integrado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en las diversas etapas del proceso presupuestario por los organismos públicos, sin desmedro de las particularidades de cada uno de ellos; requiere para su funcionamiento de niveles organizativos de decisión política, unidades técnico-normativas centrales y unidades periféricas responsables de su operatividad. El sistema presupuestario cumple un doble papel. Es uno de los sistemas que integran la administración financiera pública, pero, a la vez, es una herramienta de ejecución de políticas y planes a mediano y corto plazos. Por lo tanto, la reforma de dicho sistema implica alcanzar los siguientes objetivos específicos. Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 18 - Posibilitar la instrumentación anual, en el área de responsabilidad del sector público, de los objetivos, políticas y metas de largo, mediano y corto plazos definidos por las más altas autoridades políticas. - Permitir la más eficiente asignación y uso de los recursos reales y financieros que demanda el cumplimiento de los objetivos y metas incluidos en el presupuesto. - Lograr un adecuado equilibrio, en las diversas etapas del proceso presupuestario, entre la centralización normativa y la descentralización operativa. - Brindar información, en cada una de las etapas del proceso presupuestario, sobre las variables reales y financieras, a efectos de que las decisiones de los niveles superiores se adopten vinculando ambos tipos de variable. - Contar con una estructura que posibilite lograr las necesarias interrelaciones con los demás sistemas de administración financiera (incluyendo recursos humanos y compras y contrataciones) y, a la vez, permita el ejercicio tanto del control interno como del externo. Para alcanzar dichos objetivos es necesario utilizar técnicas que permitan vincular las variables reales y financieras en todas las etapas del proceso presupuestario. De esta manera, se puede articular la producción pública con las demandas y necesidades de la sociedad, determinar el impacto del ingreso y gasto público en la economía y medir el costo de la gestión pública. La técnica del presupuesto por programas es un instrumento idóneo para ello, ya que posibilita que se expresen los procesos productivos que ejecutan las instituciones públicas al vincular insumos con productos, distinguiendo, a su vez, entre éstos últimos, productos terminales e intermedios; por lo tanto, permite la medición ex-ante y ex-post de la eficiencia y eficacia de la gestión pública. Asimismo, es necesario desarrollar un sistema de clasificaciones presupuestarias utilizables tanto en la programación del ingreso y gasto públicos, como para el registro, análisis y seguimiento de la gestión económico-financiera de las instituciones públicas. Estas clasificaciones presupuestarias que expresan flujos económicos y financieros, deben estructurarse de manera que puedan ser utilizables por los sistemas de tesorería, crédito público, recursos humanos, compras y contrataciones y administración de bienes. Dichas clasificaciones deben reunir los siguientes requisitos. - Permitir una clara distinción entre los clasificadores analíticos y los que son resultado de la agregación y el procesamiento de la información. - Posibilitar el registro de todas las transacciones con incidencia económico- financiera que realicen las instituciones públicas, impliquen o no ingreso o egreso de dinero. - Ser utilizables por todas las instituciones públicas, tanto del nivel central como descentralizado. En el uso de las técnicas presupuestarias se deben considerar las particularidades que, desde el punto de vista metodológico, tienen los procesos productivos de los organismos del gobierno central, organismos descentralizados y empresas públicas no financieras, así como las diferentes normas legales existentes para la aprobación de los respectivos presupuestos. Es por ello que, a pesar de que en todos los organismos públicos se llevan a cabo las mismas etapas del proceso presupuestario (formulación, aprobación, coordinación de la ejecución y evaluación), las características de realización de las mismas son diferentes según el tipo de organismo del que se trate. CEPAL - SERIE Gestión pública N° 3 19 En primer lugar, si bien los anteproyectos de presupuesto de todos los organismos del sector público deben responder a la política presupuestaria que para dicho sector define el más alto nivel político del gobierno, las metodologías, formularios e instructivos para elaborar los presupuestos de las empresas públicas son diferentes a los del gobierno central y a los de los organismos autónomos. En este último caso, tienen bastantes similitudes con los del gobierno central, salvo que incluyen proyecciones de estados económicos y financieros. En segundo lugar, normalmente son diferentes los órganos responsables de la aprobación de los presupuestos y también son diferentes los conceptos que se aprueban. En el ámbito del gobierno central e incluso de los organismos descentralizados, la aprobación significa un límite máximo para gastar. En el caso de las empresas públicas, la aprobación significa conformidad con las políticas de la empresa y no implica limitaciones en el nivel del gasto. En tercer lugar, el régimen de modificaciones presupuestarias para el Gobierno Central y para los organismos autónomos implica restricciones y limitaciones congruentes con el carácter de aprobación de los créditos presupuestarios, mientras que para las empresas públicas, dicho régimen es mucho más flexible y reglamentado básicamente en el interior de las empresas. En cuarto lugar, la programación de la ejecución es aplicable al gobierno central y a los organismos descentralizados, pero ella asume características diferenciales para las empresas públicas. Por último, en materia de evaluación, la que se realiza en el nivel del Gobierno Central y organismos autónomos está orientada a medir grados de avance y desvíos con relación a la programación, vinculando variables físicas y financieras. En el caso de las empresas públicas, además de lo anterior, se debe evaluar la situación económica, financiera y patrimonial, adoptando criterios e indicadores similares a los que utiliza el sector privado. En términos generales, las características metodológicas de realización de las diversas etapas del proceso presupuestario son las siguientes. 1. Formulación La definición de la política presupuestaria, primera fase de esta etapa, si bien debe ser realizada centralmente con participación de los diversos organismos responsables de la formulación de políticas globales y de acuerdo con la normativa que dicte el órgano rector del sistema presupuestario, debe contar con el apoyo de los presupuestos preliminares que, previamente, elaboren los organismos; para este último instrumento es conveniente la utilización de la técnica del presupuesto de base cero. El inicio del proceso de formulación de los anteproyectos de presupuesto por parte de las distintas instituciones suele estar condicionado por el momento en que se conocen los recursos financieros que le son asignados. Como ello generalmente ocurre en fechas muy cercanas a las establecidas para la presentación de los anteproyectos, se provocan situaciones que no condicen con los lapsos que requiere una adecuada programación presupuestaria. Concurre a resolver el problema la metodología de una formulación preliminar, previa a la fijación de la política presupuestaria, en la que los distintos organismos elaboran proyecciones de sus niveles de producción de bienes y servicios, de acuerdo con diferentes posibilidades de financiamiento. De esta manera, la política presupuestaria expresará un adecuado equilibrio entre las políticas globales, las prioridades sectoriales e institucionales que se corresponden con la capacidad operativa de las instituciones para instrumentarlas y las posibilidades de financiamiento disponibles. Además, posibilita un más eficiente proceso de elaboración de los anteproyectos de presupuesto. Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 20 La elaboración de los anteproyectos de presupuesto tiene un primer proceso descendente desde la política presupuestaria; esto es que partiendo de los niveles más agregados de la misma, se va desagregando hasta llegar a las categorías programáticas de menor nivel. El segundo proceso, ascendente, implica la elaboración de los anteproyectos de presupuesto de los organismos, la que debe realizarse partiendo de las unidades ejecutoras y categorías programáticas de menor nivel. En la etapa de formulación, el sistema presupuestario está interrelacionado con los sistemas de planificación y de inversiones en lo que se refiere al nivel y composición sectorial e institucional del gasto público; al de tribulación en materia de financiamiento vía impuestos; al de crédito público en lo que se refiere al nuevo endeudamiento y a la programación del servicio de la deuda pública; al de recursos humanos por efecto de las definiciones que contenga sobre política salarial y empleo,; al de compras y contrataciones, ya que la formulación del presupuesto debe sustentarse en un plan anual de contrataciones; y al de administración de bienes, que informa sobre las existencias de bienes a disposición de las unidades ejecutoras. 2. Coordinación de la ejecución La ejecución presupuestaria implica la movilización de todo el aparato administrativo público, utilizando las más diversas técnicas y disciplinas. Intervienen, además, activamente los sistemas de recursos humanos y compras y de contrataciones en el proceso de provisión de insumos, así como la contabilidad que registra las transacciones económico-financieras originadas en el presupuesto. Es campo específico del sistema presupuestario la coordinación de la ejecución, que se materializa a través de los regímenes de modificaciones presupuestarias y de programación de la ejecución. El diseño de dichos regímenes debe permitir una mayor flexibilidad en la administración de los insumos en el marco de normas centralizadas y sin desmedro de la participación del órgano rector, al aprobar determinados niveles a definir. 3. Evaluación Un aspecto básico y esencial para la reforma del sistema presupuestario es la incorporación de mecanismos de evaluación que posibiliten seguir de cerca la ejecución presupuestaria, tanto para adoptar las correcciones necesarias en el momento oportuno, como para retroalimentar la programación de ejercicios futuros. La tarea de evaluación es de particular significación ya que hará posible fijar criterios, tanto durante la ejecución como al finalizar el ejercicio, respecto de la economicidad, eficiencia y eficacia de la gestión por lo que, sobre todo durante el curso del ejercicio, actúa como retroalimentador del proceso presupuestario. La evaluación de la ejecución presupuestaria se sustenta en dos sistemas de información. La información de ejecución financiera surge directamente de los registros contables y la información de ejecución física debe ser producida por las propias unidades ejecutoras. La evaluación debe asumir una forma piramidal, es decir que la evaluación primaria e inicial debe ser realizada por las propias unidades ejecutoras. La evaluación que se realice en los niveles superiores se sustenta en agregaciones y compactaciones de la información que se produzca en las categorías programáticas. La evaluación debe medir: a) el grado de avance, donde se compara la programación inicial con la ejecución hasta una fecha determinada; y b) los desvíos que surgen de comparar lo programado y lo ejecutado para un período. La información sobre los insumos físicos utilizados, que produzcan los sistemas de recursos humanos y de compras y contrataciones, deben también contribuir a efectuar un análisis integral de la gestión presupuestaria. A través de las relaciones entre las variables físicas y financieras se determinan indicadores que permiten medir la eficiencia y eficacia de la gestión de los organismos públicos. Dichos CEPAL - SERIE Gestión pública N° 3 21 indicadores de carácter gerencial no sólo sirven a los niveles políticos y directivos para evaluar su gestión y adoptar las medidas correctivas oportunamente, sino también para dar a conocer al Poder Legislativo y a la opinión pública la marcha de la gestión pública. La evaluación de la ejecución presupuestaria debe también servir de base para que los órganos de control interno y externo puedan llevar a cabo análisis de eficiencia y eficacia. Para que se avance substantivamente en los procesos de reforma presupuestaria es necesario actuar en la etapa de evaluación y de control de gestión. La experiencia de las reformas encaradas en América Latina demuestra que poco se puede avanzar en la etapa de programación presupuestaria, si no se obtienen resultados en materia de evaluación. B. Crédito Público El sistema de crédito público está integrado por un conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que implican endeudamiento. Este tipo de financiamiento público se origina en una serie de instrumentos de variada naturaleza. Los principales instrumentos que normalmente utilizan los gobiernos son los siguientes: i) emisión y colocación de títulos, bonos y obligaciones de largo y mediano plazos; ii) emisión y colocación de letras del tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero; iii) contratación de préstamos con instituciones financieras; iv) contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de un ejercicio financiero posterior al vigente, siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado anteriormente; y v) deuda contingente que pueda generarse por el otorgamiento de avales, fianzas y garantías, con vencimientos que exceden el ejercicio financiero. El sistema de crédito público está, generalmente, sujeto a normas detalladas por el poder legislativo de cada país. La experiencia en América Latina de endeudamiento anárquico e inorgánico demuestra la necesidad de dictar políticas, normas y procedimientos que eviten que los gobiernos incurran en prácticas nocivas en esta materia. En este marco, los principales objetivos que deben caracterizar a un sistema de crédito público son los siguientes. - Optimizar el aprovechamiento de los recursos disponibles en los mercados de capitales. - Mejorar la capacidad y el poder de negociación del conjunto del sector público. - Lograr un manejo eficiente y sistemático de los pasivos públicos. - Registrar de manera sistemática y confiable las operaciones de crédito público, en forma integrada con el resto de los sistemas de la administración financiera. - Atender en tiempo y forma los servicios de la deuda pública. - Controlar y fiscalizar el correcto uso de los recursos provenientes de operaciones de crédito público. El proceso de crédito público se instrumenta a través de una serie de etapas, que tienen especificidad y características propias, que es imprescindible normar; dichas etapas son las siguientes: i) autorización; ii) negociación o emisión; iii) contratación o colocación; y iv) administración y control. La autorización implica definir el respectivo papel de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en temas tales como la fijación de los límites de endeudamiento y de la prioridad de las operaciones. Las normas legales vigentes en cada país definen el grado de ingerencia del Poder Legislativo en este tema. La etapa de Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 22 contratación conlleva la definición de las facultades y responsabilidades de los diversos funcionarios autorizados a obligar al Estado en función de las disposiciones legales y vigentes. Para llevar a cabo el proceso de negociación es necesario contar con un eficiente sistema de información sobre el comportamiento y tendencias del mercado de capitales, tanto interno como externo; dicho sistema debe contener, como mínimo, las siguientes informaciones: i) las políticas de crédito de las instituciones financieras internacionales de las que el país forme parte; ii) las políticas del sector financiero privado externo e interno; iii) las fluctuaciones de las tasas de interés en los mercados de capitales interno y externo; iv) los movimientos de los tipos de cambio a que se cotizan las diferentes monedas y su tendencia en el corto y mediano plazos; v) las condiciones negociadas por otros países en situaciones similares; y vi) las ofertas de capital en los mercados internacionales y las líneas de crédito ofrecidas para cada rama de la actividad económica. La oportuna disponibilidad y el adecuado uso de dicha información, brindan sólidos elementos de juicio para que se recomiende a los niveles políticos la adopción de criterios sobre las modalidades más convenientes para la contratación, parámetros máximos y mínimos de las tasas de interés a convenir, plazos de vencimiento y otros. También se debe contar con información sobre la marcha de la economía, la que debe ser transmitida periódicamente a los potenciales inversores, agencias calificadoras de riesgo y bancos, de forma de contribuir a una evaluación certera del riesgo país por parte de los acreedores. La etapa de administración y control, que es la que operacionalmente más se vincula con el funcionamiento del resto de los sistemas de administración financiera, se ejecuta, en forma esquemática, de la siguiente manera: i) registro y verificación de la recepción de los recursos; ii) control de la aplicación de los recursos a los destinos señalados en oportunidad de su autorización; iii) tramitación y pago de los servicios (pago de capital e intereses) de la deuda; y iv) estudio de solicitudes y otorgamiento de avales. El sistema de crédito público interactúa con el resto de los sistemas de la administración financiera de la siguiente manera. - Con el sistema de presupuesto, a través del cálculo de las proyecciones anuales y por subperíodos de los desembolsos y de los servicios de la deuda pública, así como mediante las respectivas modificaciones a los créditos anuales y a las cuotas periódicas de gastos, financiados a través del endeudamiento. - Con el sistema de contabilidad, ya que en éste se registran los movimientos de la misma, así como la realización de los gastos financiados con endeudamiento. - Con el sistema de tesorería se vincula a través del pago de los servicios de la deuda y de percepción de los ingresos por desembolsos de préstamos. Para administrar racionalmente el sistema es necesario contar con información oportuna y confiable, tanto en el plano analítico como en el plano gerencial, a fin de obtener un conocimiento profundo de cada préstamo y, al mismo tiempo, disponer de información agregada en un espectro más amplio para la toma de decisiones y cursos de acción. Con ese objetivo el sistema de crédito público debe proveer, como mínimo la siguiente información gerencial básica, con la periodicidad que se requiera: i) “stock” de deuda por tipo de acreedor, desembolsos programados y efectivizados, destino de los fondos por sector económico, tipo de deuda y otros; ii) canasta de monedas que integran el “stock” total de la deuda;iii) tasas de interés que gravan el “stock” total y análisis de cada una de ellas; iv) flujos (nuevos desembolsos, amortizaciones, pagos de interesesy otros) operados en cada período; v) proyecciones de escenarios alternativos futuros, con las posibles incidencias de las variaciones de las tasas de interés, tipo de cambio y otros aspectos; vi) perfil del total de la deuda pública hasta su vencimiento; y vii) información sobre avales otorgados y avales caídos. En América Latina se han desarrollado aplicaciones informáticas orientadas a satisfacer estas necesidades, pero sin vinculación efectiva con los registros presupuestarios y contables. CEPAL - SERIE Gestión pública N° 3 23 Con relación a la denominada deuda indirecta, es decir la deuda contingente por otorgamiento de avales a organismos públicos y privados, el órgano rector debe contar con la suficiente documentación y otros elementos de juicio que hagan factible un examen sobre la capacidad de pago o cumplimiento de las obligaciones contraídas por el principal obligado. Para ello se debe disponer de información que suministre cada organismo al momento de solicitar un aval, tales como, justificación del programa o proyecto, situación económica y financiera del organismo y las principales características de la operación. Una vez otorgados los avales, debe realizarse el seguimiento del cumplimiento de las obligaciones y el registro pertinente para llevar al día la deuda indirecta. Por último se considera de fundamental importancia la centralización en un organismo de las decisiones vinculadas con la administración del sistema de crédito público, en los procesos de autorización, negociación, contratación, administración y control. La unicidad en los criterios para el análisis de las condiciones de los mercados de capitales, como así también la oportunidad y conveniencia de un determinado medio de financiamiento, la necesaria especialización que debe procurarse a los recursos humanos afectados al área, son razones que abonan esta centralización. En el mismo sentido, se considera imprescindible el funcionamiento centralizado de toda la información relativa a las condiciones y modalidades de los mercados financieros nacionales e internacionales. C. Tesorería El sistema de Tesorería comprende el conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos que intervienen directamente en los procesos de administración de los recursos públicos, es decir la percepción y recaudación de los mismos, así como su canalización para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Las tradicionales funciones de entes recaudadores y pagadores que tenían las tesorerías nacionales deben ser ampliadas hacia una moderna administración de los recursos públicos, desarrollando e instrumentando mecanismos y técnicas más eficientes de planificación y gestión de caja. Esta administración debe ser compatible con la política monetaria definida por la autoridad monetaria máxima del sistema a efectos de asegurar un manejo armónico y ordenado de los fondos públicos. La adecuada combinación de la política monetaria con la política de gestión de caja permite programar el endeudamiento público de corto plazo originado por desequilibrios temporales, contribuyendo a atenuar el impacto del respectivo costo, o según sea el caso, a acentuar la rentabilidad de las inversiones de corto plazo de los excedentes de caja. Para que lo anterior se materialice es necesario que el sistema de tesorería abarque todos los organismos públicos que ejecutan procesos de percepción y uso de fondos. Un moderno y eficiente modelo de funcionamiento de la Tesorería Nacional implica lograr los siguientes objetivos. - Coordinar la programación y gestión de caja con las demás políticas macroeconómicas del gobierno; - Definir una política financiera para el sector público que permita la administración de los recursos de la forma más favorable para el gobierno. - Programar la caja de manera de prever, con suficiente anticipación, déficits estacionales de caja y/o colocación de eventuales excedentes. Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 24 - Articular la gestión de caja con la ejecución del presupuesto a efectos de minimizar la acumulación de deuda flotante y posibilitar el establecimiento de fechas ciertas de pago a empleados, proveedores y contratistas. - Disponer de mecanismos modernos de gestión de caja que permitan la administración de los recursos públicos basados en el principio de unidad de caja. - Administrar y manejar en forma eficiente, oportuna y confiable un sistema de información y gestión en tiempo real, basado en la contabilidad y absolutamente integrado a todos los demás sistemas de gestión, con conceptos de unicidad de registro y de aplicación en todo el ámbito gubernamental. En función de lo arriba señalado, se considera que una Tesorería Nacional, como órgano rector del sistema, debe operar en tres niveles temáticos básicos. - Normativo, a través de la generación de políticas globales y el dictado de normas y procedimientos de ejecución y control a ser observados por los distintos organismos públicos que administran recursos financieros; - Programación financiera, para lo cual se debe elaborar un presupuesto de caja que permita articular la gestión de caja del Tesoro con las políticas macroeconómicas del gobierno, actuando en forma coordinada con los órganos de planificación, de gestión monetaria, de deuda pública y de presupuesto. Como herramienta operativa, la instrumentación de la programación de caja implica la determinación de límites financieros de pagos a las unidades de gestión, debidamente compatibilizados con las cuotas de gastos aprobadas por el órgano rector del sistema presupuestario. - Recaudación de ingresos y administración de pagos, lo que implica la percepción, el registro y control de los fondos recaudados por los organismos públicos y la centralización de los pagos. El principio de unidad de caja antes citado se caracteriza, básicamente, por la administración centralizada de parte de la Tesorería Nacional, como órgano rector del sistema, de todos los recursos públicos, aunque los diversos organismos responsables de su percepción mantengan la titularidad de los mismos. El instrumento operacional central para operar la unidad de caja es la denominada cuenta unica. Como requerimiento básico para su operación, se considera fundamental la implantación del sistema en todos los organismos públicos, comprendiendo la totalidad de los recursos de todo tipo. El concepto general de cuenta única se basa, fundamentalmente, en el mantenimiento de una sola cuenta corriente en el agente financiero que se elija, denominada Cuenta Unica del Tesoro, operada exclusivamente por el Tesoro Nacional. En ella se deben ingresar todos los recursos recaudados, ya sean de libre disponibilidad o de afectación específica, así como los créditos externos, excluyéndose solamente los recursos que, por normas legales, se deben mantener en cuentas bancarias específicas. Por otra parte, a través de la Cuenta Unica del Tesoro deben ser realizados todos los pagos de las obligaciones de los organismos públicos; esto implica, normalmente, una reingeniería de los procesos tradicionales de pagos. Esto no significa que en la Tesorería Nacional se deban centralizar las decisiones sobre cada uno de los pagos a realizar. Dichas decisiones, dentro de los límites financieros establecidos, deben descentralizarse hacia las unidades de gestión, quedando en la Tesorería Nacional sólo la responsabilidad de efectivizar los pagos y llevar a cabo la gestión financiera. CEPAL - SERIE Gestión pública N° 3 25 Para lograr un eficiente manejo de este mecanismo es fundamental que todos los organismos públicos estén enlazados con el Tesoro Nacional por medio de líneas de comunicación de datos, a través de las cuales se realicen todas las transacciones del sistema. También debe formar parte de la red de comunicación de datos, el agente financiero del Gobierno en el que estará radicada la Cuenta Unica. Fundamentalmente, la Tesorería Nacional funciona bajo este esquema, como si fuera un banco, que mantiene relación directa con las unidades de gestión de recursos públicos. Para lograr la operatividad de la Cuenta Unica se debe desarrollar un mecanismo de cuentas escriturales, en las que son registradas y acumuladas individualmente las operaciones financieras de créditos y débitos realizadas por las unidades de gestión de recursos públicos. Las cuentas escriturales son en realidad subcuentas de la cuenta contable denominada Bancos, que integra el Plan de Cuentas Único; estas cuentas escriturales reemplazan a las cuentas bancarias que tradicionalmente tienen los organismos públicos en la banca comercial pública o privada. Dichas cuentas escriturales se utilizan para cada una de las operaciones que afecten los activos y pasivos financieros de las unidades de gestión, incluyendo la propia Tesorería. Las unidades de gestión sólo pueden operar cuentas corrientes para manejo exclusivo de pequeños montos para pagos inmediatos directamente a beneficiarios, que se realizan a través de las llamadas cajas chicas. Deben desarrollarse, asimismo, mecanismos equivalentes para que se opere una cuenta única en moneda extranjera, a través de la cual se realicen los pagos en otra moneda que no sea la moneda nacional. Por último, cabe reiterar que el registro de los ingresos y pagos debe estar integrado automáticamente al sistema contable de información de la gestión económica y financiera del sector público. D. Sistemas vinculados Vale destacar algunos aspectos de los sistemas de recursos humanos, compras y contrataciones y administración de bienes que resultan necesarios para el funcionamiento de la administración financiera en el marco del nuevo modelo de gestión señalado anteriormente. Aunque es sabido que dichos sistemas involucran una problemática más amplia de la que se presenta en este documento, deben considerarse las interrelaciones que ellos tienen con dicha administración, sin desmedro del cumplimiento de sus objetivos propios. Igual sucede en el caso de las inversiones, donde el objetivo es aportar ideas para racionalizar el proceso de decisiones sobre la asignación de recursos para la inversión pública y evitar que el órgano responsable de dicha asignación superponga sus requerimientos con los del órgano central de presupuesto. 1. Recursos Humanos El sistema de recursos humanos es el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que permiten la administración del personal con que cuentan los organismos públicos para llevar a cabo su gestión. El sistema de recursos humanos comprende las normas y disposiciones sobre remuneraciones y condiciones de trabajo, la estructura organizativa y cargos del sector público, la política salarial, los legajos individuales de los agentes y el liquidador de haberes. En el marco de la administración financiera, el sistema de recursos humanos adquiere singular importancia como uno de sus sistemas conexos, en lo que se refiere a la gestión financiera Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 26 de los recursos humanos. Para vincular la gestión al registro en este sistema, se requiere desarrollar las siguientes actividades. - Al inicio del ejercicio, la información sobre la estructura de cargos, con la planta ocupada y valorizada de personal, genera automáticamente el compromiso, utilizando las clasificaciones presupuestarias que correspondan. - Durante el ejercicio, las unidades ejecutoras de programas registran en el sistema contable las altas y bajas de personal. - Periódicamente, en el momento de efectuarse la liquidación de la nómina de personal se registra automáticamente la orden de pago, el gasto devengado y los correspondientes asientos de partida doble. - En el momento de efectuarse el pago de dichas órdenes, se registra la ejecución del presupuesto en la etapa del pago, generándose los asientos de partida doble correspondientes. Estos procedimientos permiten, a su vez, el desarrollo de estadísticas salariales y ocupacionales y establecer la relación de los recursos humanos con las unidades físicas y la ejecución de los gastos en personal; con las primeras se podrá prever salidas de información, relevantes para la definición de políticas. A continuación se presentan algunos ejemplos de salidas de información que pueden producirse: i) relación entre recursos humanos o gastos en personal con productos de los programas; ii) estadísticas salariales; y iii) estadísticas ocupacionales. 2. Compras y contrataciones El sistema de compras y contrataciones está constituido por el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operación, permiten al Estado obtener los bienes, obras y servicios que necesitan para la gestión de las organizaciones, en la calidad y oportunidad adecuadas y en las mejores condiciones de mercado. Este sistema abarca el proceso que va desde la contratación de bienes y servicios, pasa por el almacenamiento y, culmina, con la distribución y aplicación de los mismos a los diversos procesos productivos. El esquema general del sistema debe contemplar la formulación de políticas generales, el dictado de normas y procedimientos comunes a todos los organismos y la descentralización operativo de la gestión de adquisición, almacenamiento y suministro. Los procesos de globalización e integración económica (caso MERCOSUR) y la profunda transformación que han tenido los sectores públicos latinoamericanos, como consecuencia de los procesos de privatización de empresas públicas, determinan la necesidad de encarar una revisión profunda de los sistemas tradicionales de compras de bienes y servicios por parte del sector público. Si bien cuantitativamente el monto de las compras de los sectores públicos se ha reducido, dicho sector sigue siendo uno de los principales compradores en la economía. Por otro lado, con la globalización e integración de los mercados algunos conceptos, como por ejemplo el denominado compre nacional, han perdido vigencia. A su vez, el desarrollo de los medios electrónicos, en especial la popularización de las comunicaciones a través de la INTERNET hace que los medios tradicionales de convocatoria a proveedores comiencen a perder vigencia, como ya ocurre en los casos de Brasil y México. El formalismo legal y procedimental riguroso vigente en nuestros países, que pretendía lograr imparcialidad y honestidad en los procesos de adquisiciones (la experiencia no demuestra que se lo haya logrado plenamente), deben ser reemplazados por mecanismos ágiles y transparentes, aprovechando los desarrollos tecnológicos en materia informática alcanzados en los últimos años. CEPAL - SERIE Gestión pública N° 3 27 No se pretende analizar aquí los nuevos mecanismos que se están estudiando para garantizar transparencia en los procesos de adquisiciones, sin desmedro de la necesidad de lograr una mayor eficiencia, economicidad y flexibilidad en los respectivos procesos administrativos. En un Seminario realizado en el Banco Interamericano de Desarrollo en 1998, expertos en esta materia han analizado exhaustivamente la problemática histórica de este sistema; con base en ello, han presentado muy importantes propuestas sobre revisión y modernización del mismo. Lo que queda claro es la necesidad de revisar los actuales procedimientos de selección de proveedores y contratistas y las modalidades de contratación para garantizar transparencia, honestidad y, a la vez, eficiencia y economicidad. Tomando en cuenta estos planteamientos, a continuación se detallan los instrumentos y mecanismos mínimos que deberían desarrollarse en este sistema para que interoactúe con los demás para hacer posible la aplicación del nuevo modelo de gestión. Estos instrumentos básicos son los siguientes: i) catálogo de bienes y servicios; ii) planes anuales de contrataciones; y iii) integración de los procedimientos administrativos de compras y contrataciones, con el registro contable de las etapas del gasto. a) Catálogo de bienes y servicios La instrumentación de un catálogo de bienes y servicios tiene por objetivo establecer criterios uniformes para la identificación de las compras del sector público, su clasificación y codificación, a los efectos de la formulación de los planes anuales de contrataciones y de organizar el proceso de adquisición de bienes y servicios. El catálogo debe incluir la estructura y codificación de bienes de uso y consumo de uso común por los organismos públicos. El desarrollo de la estructura de codificación del catálogo debe abarcar a las clases de bienes de uso común (por ejemplo, papel) y, dentro de dichas clases, la desagregación según artículos específicos (tipo de papel por tamaño, calidad, color y otros relevantes). La estructura del catálogo debe formar parte de la base central de datos a la cual han de tener acceso las unidades ejecutoras de programas y los servicios administrativo-financieros. El catálogo sirve para elaborar el plan anual de contrataciones y las solicitudes de compras de bienes de los organismos, así como para comparar los precios de adquisición o contratación. Para facilitar el registro presupuestario de estas operaciones, cada clase genérica de bienes se debe asociar, mediante una matriz de relación, con un objeto del gasto de la clasificación presupuestaria, como parte de la estructura del catálogo. b) Plan anual de contrataciones El plan anual de contrataciones tiene como objetivo traducir el presupuesto de bienes y servicios expresado en recursos financieros, en requerimientos concretos en cantidades de insumos de cada tipo, valorizados para el período considerado. Por tanto, la instrumentación de este plan es un requisito básico para el mejoramiento del proceso de programación anual y por subperíodos del gasto de los organismos públicos. El plan anual de contrataciones, debe permitir, tal como se señala en documentos preparados por la Oficina Central de Contrataciones de Argentina, lo siguiente. - Establecer el cronograma de adquisiciones que posibilite que los programas cuenten con los bienes y servicios que requieren en el lugar, tiempo y forma requeridos. - Prever los precios de los insumos, a efectos de contar con los recursos financieros necesarios en el momento oportuno. Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 28 - Optimizar los procedimientos de contratación de bienes y servicios similares, de acuerdo con las políticas de contrataciones. - Establecer la modalidad de contratación más adecuada, de acuerdo con la cantidad y los precios de los insumos previstos. - Establecer sustitutos adecuados para productos o servicios que pudieran brindar similar prestación. c) Integración de las compras y contrataciones con el registro del gasto La existencia del catálogo de bienes y servicios y la definición de un plan anual de contrataciones son los requisitos básicos que posibilitan modificar los procedimientos administrativos para integrarlos con los registros contables de los gastos. La gestión de una compra empieza en las unidades ejecutoras de programas con la solicitud de compra, continúa en las unidades de compras y contrataciones de los servicios administrativofinancieros con la modalidad de compra que corresponda (directa, licitación privada, licitación pública, subasta u otra) hasta lograr la emisión de la respectiva orden de compra o contrato y, finaliza, con los procesos de recepción de bienes y servicios y almacenamiento de los bienes cuando ello corresponda. En el caso de una compra o de una contratación, la solicitud respectiva se incorpora en el puesto de trabajo autorizado de cada unidad ejecutora de programa, donde se registra su requerimiento en especie, cantidad y calidad. El registro de la solicitud en el sistema contable produce el inicio del trámite de compras o el requerimiento a los almacenes y, simultáneamente, genera las afectaciones preventivas de los créditos presupuestarios correspondientes. La contratación de los bienes y servicios implica el registro simultáneo de las etapas del compromiso y emisión de la orden de compra. Por último, la recepción conforme de los bienes y servicios origina el registro simultáneo del devengado y la emisión concomitante de la orden de pago. 3. Administración de bienes El sistema de administración de bienes está constituido por el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en los procesos de administrar los bienes físicos del Estado, sean de dominio público o privado y, éstos últimos, sean bienes muebles o inmuebles. Los instrumentos básicos de este sistema son los siguientes. - Criterios sobre identificación de bienes, lo que implica una clara identificación, descripción y codificación de cada uno de ellos. - Normas sobre valoración de los bienes, que posibilite establecer sistemas de depreciación de los mismos. - Base de datos que permita la instrumentación de un inventario actualizado de bienes, tanto en uso como afectados a los almacenes. - Proceso de administración de bienes, lo que implica procedimientos para altas, bajas, transferencias, asignación de responsabilidades y normas de verificación y control. - Normas regulatorias que fijen los principios del sistema, los bienes comprendidos, el ámbito de aplicación y los sistemas de información. Este sistema también está integrado al sistema contable, ya que al registrarse la recepción de cada bien (con el registro del devengado), automáticamente se da de alta al mismo. CEPAL - SERIE Gestión pública N° 3 29 4. Proyectos de inversión El sistema de inversión es parte del sistema de planificación y, a la vez, orienta y define la inversión anual en términos físico-financieros incluida en el presupuesto de un año y su incidencia en presupuestos futuros. La programación de las inversiones conlleva la definición de su financiamiento con lo cual incide y condiciona la política de endeudamiento. Por otro lado, el seguimiento de la inversión se sustenta en la información económico-financiera que brinda la contabilidad y la información de avances físicos suministrada por las unidades ejecutoras, la que debe ser compatible con la que se requiere para evaluar la ejecución presupuestaria. De lo anterior se desprende que el sistema de inversiones públicas interactúa muy estrechamente con los sistemas que conforman la administración financiera; dicha interrelación se da tanto en materia de la producción de información como de las decisiones sobre asignación y uso de recursos públicos. Es por lo tanto imprescindible que, en el proceso de reforma de la administración financiera, se consideren dichas interrelaciones, tanto desde el punto de vista conceptual como de normas y procedimientos. Todo ello a fin de no duplicar esfuerzos, ni de los órganos centrales ni de las unidades ejecutoras de proyectos, y evitar la necesidad de informar datos similares en formularios diferentes. Con este fin se requiere: - racionalizar los procesos de decisiones sobre asignación de recursos para la inversión, a través de una acción coordinada entre los órganos centrales de planificación y presupuesto; - sistematizar las informaciones que se solicitan a las unidades ejecutoras tanto en materia de programación como de seguimiento de la ejecución; y - compatibilizar, conceptual y operacionalmente, la definición de la categoría proyecto del sistema de inversiones públicas con las categorías programáticas del presupuesto, en especial con la categoría programática denominada proyecto. 5. El sistema informático La evolución de los equipos computacionales, de los sistemas de bases de datos y de los medios comunicacionales, ha viabilizado desde los puntos de vista técnico y económico desarrollos gerenciales no sospechados hasta hace poco tiempo. Sistemas expertos, modalidades clienteservidor, sistemas de arquitectura abierta, manejadores de base de datos relacionados u orientados a objetos, comunicaciones por satélite y fibra óptica, el desarrollo de la INTERNET y de la INTRANET son algunas de las herramientas informáticas a disposición de los gobiernos. Prácticamente no existen límites tecnológicos, salvo los costos financieros involucrados, para informatizar los procesos que se llevan a cabo en los diversos sistemas que integran la administración financiera pública. La revolución tecnológica en este campo facilita los procesos de integración de los sistemas, haciendo relativamente sencilla la instrumentación de procesos de reingeniería, impensables hace pocos años. Sin embargo, cabe subrayar la necesidad de que, en todo proceso de reforma del sistema de administración financiera pública, se debe definir una estrategia informática como requisito previo del diseño e instrumentación de desarrollos informáticos propios o adaptados de otras realidades. Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 30 E. Contabilidad La concepción tradicional del sistema contable público es la de considerarlo conformado por cuatro ramas de funcionamiento independiente; bajo esta concepción, cada transacción económicofinanciera es registrada tantas veces como ramas de la contabilidad afecta. Por otro lado, la contabilidad no se orienta a brindar información gerencial oportuna y fidedigna de la gestión económico-financiera del sector público, sino que está orientada básicamente a garantizar el control legal y formal de la utilización de los recursos públicos. En el marco de una moderna concepción de administración financiera, la contabilidad es concebida como el conjunto de principios, normas, recursos y procedimientos técnicos utilizados para procesar, valuar y exponer los hechos económicos que afectan, o pueden llegar a afectar, el patrimonio de las organizaciones. Cuando esa contabilidad se aplica en las organizaciones públicas -donde están presentes regulaciones jurídicas, normas técnicas y/o prácticas administrativas que las singularizan tales como el sistema legal de ejecución financiera del presupuesto, las normas de control existentes, los requerimientos de las cuentas nacionales, entre otras- se la denomina contabilidad gubernamental. La contabilidad gubernamental opera como un sistema común, único y uniforme, integrador de los registros presupuestarios, económicos, financieros y patrimoniales, orientado a determinar los costos de las operaciones. Aplica los preceptos de la teoría contable, basados en la partida doble y en los principios y normas contables generalmente aceptados, aunque contemplando los aspectos que singularizan a las organizaciones del sector público. El sistema de contabilidad debe orientarse al cumplimiento de los siguientes objetivos. - Registrar sistemáticamente todas las transacciones que se produzcan y afecten, o puedan afectar, la situación económico-financiera de los organismos públicos. - Procesar y producir información financiera para la toma de decisiones por parte de los responsables de la gestión financiera pública y para terceros interesados en la misma. - Presentar la información contable y la respectiva documentación de apoyo, ordenadas de tal maneraf que faciliten las tareas de control interno y externo. - Permitir que la información que se produzca sobre el sector público se integre al sistema de cuentas nacionales. En síntesis, el sistema contable es el administrador de toda la información que se genera en los diversos sistemas de administración financiera y de recursos reales como consecuencia de hechos económico-financieros que se producen en los mismos. El sistema integrado de información financiera, como producto del sistema contable, implica los siguientes aspectos. - Contempla el registro de la totalidad de las transacciones, aún de aquellas que no derivan exclusivamente de movimientos de efectivo, sean de ingresos o gastos, o las que originan medios de financiamiento o aplicaciones financieras sin derivar en flujos de caja. - En función de lo anterior, corresponde definir como un ingreso a toda transacción que implica la utilización de un medio de financiamiento (fuente) y, como gasto, a toda transacción que implique una aplicación financiera (uso de fondos). - Definición clara de cada momento de registro de los recursos (devengado y percibido) y de los gastos (compromisos, devengados y pagos); el momento del devengado es el que posibilita integrar el sistema de información financiera y, por lo tanto, asegura la coherencia de los distintos estados financieros por estar originados en la misma fuente de información. CEPAL - SERIE Gestión pública N° 3 31 - Para obtener los estados financieros es necesario disponer de un plan de cuentas, aplicable a todo el sector público, que posibilite el registro de todas las transacciones económico-financieras, sin duplicaciones. La utilización de matrices de conversión posibilita el ajuste automático de los registros presupuestarios o transacciones que reflejen recaudación o gastos en asientos de partida doble. Tal como ya se señaló, en esta concepción administrativo-contable, las transacciones se registran una única vez y, a partir de ese registro único, se obtienen todas las salidas de información presupuestaria, financiera, económica y patrimonial que se necesiten, logrando eficiencia en la administración y absoluta coherencia entre los estados financieros que se produzcan. De esta manera, además de reducir costos, se evitan diferencias en la información que generan confusión e indefiniciones a los responsables de la toma de decisiones. Las operaciones se deben registrar en el lugar donde se produzcan los hechos económicos, a fin de obtener información oportuna, confiable y segura. Esto es lo que posibilita vincular directamente el registro con la gestión. Para ello, se requiere que las unidades ejecutoras de programas dispongan de terminales computacionales, conectadas a la base central y con capacidad de procesar operaciones y acceder a salidas de información ya sea en pantallas o listados impresos. Estas unidades son las que conocen los insumos necesarios, en cantidad, calidad, tiempo y lugar para cumplir las funciones de su directa responsabilidad, en función del crédito presupuestario asignado para el ejercicio y las metas correspondientes. Entre las operaciones relativas a estos insumos se puede citar: solicitudes de compras y contrataciones, altas y bajas de personal, recepción de bienes y servicios, solicitudes de transferencias de bienes y fondos, por ejemplo. Los servicios administrativo-financieros son responsables de centralizar los registros presupuestarios y contables del respectivo organismo y tienen que estar conectados con la base de datos central del sistema de información financiera para transmitir y recibir información. Los estados financieros básicos que debe producir un sistema de contabilidad gubernamental son los siguientes: i) estados de ejecución de recursos; ii) estados de ejecución de gastos; iii) estados de resultados (o de ingresos y gastos corrientes); iv) estados de origen y aplicación de fondos; v) balance general; vi) estados auxiliares: situación del tesoro, cuentas por cobrar, inventario de bienes de uso, cuentas por pagar y deuda pública; vii) ejecución del presupuesto de caja; viii) cuenta de ahorro-inversión-financiamiento; ix) cuentas nacionales del sector público (Organización de las Naciones Unidas); y x) estadísticas de las finanzas públicas (Fondo Monetario Internacional). Estos estados se producen por cada ente contable (administración central y cada uno de los organismos descentralizados o autónomos y, para ello, deben disponer de un sistema contable para la gestión, el registro y producción de información respecto de sus operaciones, remitiendo al nivel central la información correspondiente a la ejecución presupuestaria, con la periodicidad que se defina. Un sistema de contabilidad con las características descritas está compuesto por los siguientes módulos. - Ejecución presupuestaria de recursos - Ejecución presupuestaria de gastos - Contabilidad general - Conciliación bancaria - Contabilidad de costos - Cuentas nacionales y estadísticas de las finanzas públicas - Información parametrizada y gerencial Sistemas integrados de administración financiera pública en América Latina 32 Tal como se deduce de lo anteriormente señalado, el sistema contable, como administrador del sistema integrado de información financiera, interactúa con los sistemas de administración financiera de la siguiente manera: i) con el presupuesto, en el registro de la autorización legal del gasto y del recurso; ii) con el sistema de recaudación, para el registro de captación y percepción de los ingresos; iii) con las compras y contrataciones, en la utilización del catálogo de bienes y en el registro de los diversos procesos vinculados con la gestión de compras; iv) con la administración de bienes, para la gestión de inventarias y “stock” de bienes; v) con on el sistema de recursos humanos, en la liquidación de haberes y en las altas y bajas de personal; v) con el crédito público, en el registro del endeudamiento, del servicio de la deuda y del “stock “de la misma; y vi) con la Tesorería, en el registro de los movimientos de los recursos financieros.

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