LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: TEORÍA GENERAL Y PRINCIPIOS RECTORES. CONSTITUCIÓN Y ORGANIZACIÓN

Lección I: Organización administrativa y Derecho

1.  La organización administrativa: Teoría general y principios rectores. Constitución y organización.
2.  La potestad organizatoria.
3.  Panorama general de la organización administrativa.
4.  Organizaciones con personalidad, órganos administrativos y unidades administrativas.
5.  Imputación de los actos del órgano a la organización.

1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: TEORÍA GENERAL Y PRINCIPIOS RECTORES. CONSTITUCIÓN Y ORGANIZACIÓN.

El derecho Administrativo es el derecho propio, peculiar y autónomo de la Administración Pública, la cual se encuentra dotada formalmente de personalidad jurídica.

Desde un punto de vista más teórico, la Teoría de la Organización se ocupa de explicar el mecanismo técnico jurídico que permite y explica la imputación de actuaciones de determinadas personas físicas a una persona jurídica. De igual forma, esta Teoría trata de explicar, desde la perspectiva constitucional, la regulación de esos aspectos referidos a la organización de la Administración; es decir, si es tarea que corresponde al Legislador o incluso al propio poder Ejecutivo.

La A.P. es una organización de relevancia constitucional: el art. 97 de la Constitución diferencia entre Gobierno y Administración dentro de la función ejecutiva; y sus arts. 103 a 107 establecen ciertos principios organizativos y funcionales del Derecho administrativo.

Por otro lado, la Administración Pública debe de igual forma responder a ciertos requerimientos constitucionales, entre los cuales figuran el principio de eficacia, el servicio con objetividad a los intereses generales, ser sometida a controles jurídicos y políticos, respetar el principio de mérito y capacidad en las contrataciones...

• Constitución y organización. Principios rectores.

Aunque nuestra Constitución se refiera principalmente a la Administración General del Estado, el papel y la misión de las AP debe ser por fuerza la misma en todos los niveles territoriales. Por tanto, es la Constitución la que se ha ocupado del tema organizatorio, estableciendo los principios relativos a quién tiene el poder para organizar la Administración y a qué principios debe responder.

En primer lugar, respecto a la potestad organizatoria, el principio fundamental es el de reserva relativa de ley, recogida en el artículo 103.2 CE al prever que los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados “de acuerdo con la Ley”, lo que deja un amplio margen para entregar a la potestad reglamentaria del Ejecutivo la determinación concreta de la organización. Ahora bien, esta reserva relativa de Ley no impediría tampoco al legislador dictar sus Leyes con la profundidad, extensión y densidad que desee, limitando las potestades del Gobierno. No obstante, por razones prácticas, es el Ejecutivo el que toma la mayor parte de las decisiones concretas, respetando la separación de poderes.

En segundo lugar, en lo que se refiere a los criterios de organización, el artículo 103.1 CE, además de sentar los principios generales a los que ha de atenerse la actuación administrativa con sometimiento pleno a la ley y el derecho, sienta también los principios de carácter organizatorio: principio de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.

1. Principio de eficacia: Ni es ni puede ser absoluto, ya que la AP puede perder agilidad por razón de atender otros valores. Este principio encuentra desarrollo en los demás, los cuales pueden ser vistos como formas de encontrar la eficacia en la Administración.
2. Principio de jerarquía: implica el poder de mando de quién está en la cúspide y de cada uno de los que, en escalones inferiores a esa cúspide, están sucesivamente por encima de los demás. Permite identificar a la cabeza responsable de cualquier actuación administrativa, potenciando la eficacia.
3. Principios de descentralización y desconcentración: son manifestaciones del principio de especialización, y tratan de conseguir que no todo el poder de decisión esté en la cúspide de la organización. Por ello, se han descentralizado funciones y materias unitarias especializadas, asignando competencias a órganos (desconcentración) o a organizaciones dotadas de personalidad jurídica (descentralización). De esta forma, en cada Departamento o Ministerio se establecen distintos órganos jerárquicamente ordenados entre sí con autonomía para gestionar áreas de actividad especializadas del correspondiente departamento o consejería.
4. Principio de coordinación: trata de evitar que en una misma actividad concurran competencias de varios órganos mediante la coordinación de sus actuaciones.

1.2. LA POTESTAD ORGANIZATORIA.

La reserva relativa de Ley (art. 103 CE) viene a solucionar la cuestión de quién tiene el poder para establecer la organización de la AP. Aunque está en las manos del legislador estatal o de los autonómicos la fijación de los límites, hay que tener en cuenta las consideraciones hechas al respecto en la Ley del Gobierno y en la LOFAGE a nivel estatal.

• Creación de los órganos en la AGE.

La Administración General del Estado depende del Gobierno de la Nación, compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros. Por lo tanto, es el Presidente el que establece los ministerios y sus órganos superiores. De acuerdo con esto, la LOFAGE (art. 8.2) atribuye al Presidente del gobierno la determinación del número, denominación y ámbito de competencias de los Ministerios y Secretarías del Estado. Por su parte, la LG (art. 2.2j) insiste en ello al atribuir al Presidente la competencia para “crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado”.

Por lo tanto, en los niveles orgánicos superiores (los departamentos ministeriales encabezados por los Ministros y las Secretarías del Estado) la competencia para su creación corresponde al Presidente del Gobierno mediante Real Decreto, dictado de manera unipersonal, en el que establece el número y la estructura de los departamentos ministeriales.

Respecto a los demás órganos, la LOFAGE y la LG atribuyen la competencia al Consejo de Ministros mediante Real Decreto a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, por el cual se establece la estructura orgánica básica de cada departamento hasta el nivel de subdirector General. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que cada Departamento o Ministerio cuenta con su propio Real Decreto de desarrollo de esa estructura orgánica básica, que definen de forma específica su estructura, las competencias y funciones de cada órgano.

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