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Cuestiones administrativas no son cuestiones políticas

La Ciencia de la Administración, a lo largo de la historia, cuenta con un solo objeto de estudio, que es la actividad organizada del Estado. Woodrow Wilson, en su clásico estudio, señala que para la Administración Pública como ciencia práctica: "[...]. Sin embargo, el estudio del objeto ha propiciado --como sucede con la luz y su difracción al pasar por un cristal- que un solo objeto de estudio sea fragmentando en diferentes "objetos de estudio". Esta situación de multiplicidad de formas de estudiar el objeto de estudio ha limitado, detenido y provocado profundas polémicas en cuanto a la naturaleza propia de la Administración Pública, su carácter de ciencia y su especificidad como disciplina autónoma e independiente de otras ciencias sociales.

Según Ornar Guerrero, existe un foco primigenio central que sirve como pivote a la construcción general del discurso de una disciplina, que es el que orienta los argumentos de su discurso científico. Naturalmente, el foco central de la administración pública ha sido la administración pública misma, objeto de estudio del cual se ha tenido ese discurso científico desde la época de Bonnin.?

Un segundo ámbito rodea al foco central, enriqueciéndolo y al mismo tiempo determinando el alcance de sus argumentos. En ese sentido, en Administración Pública esos focos han sido por siempre: 1) el Estado; 2) la política (gobierno); más recientemente, 3) el manejo (management) y 4) las políticas públicas ipolicyv?

No obstante, en este apartado exploramos de manera enunciativa, además de estos objetos de estudio, algunos otros que tradicionalmente se continúan analizando como campos de una misma tierra. El énfasis expuesto por sus autores en aspectos fundamentales de la actividad gubernamental permiten demostrar que existe un solo objeto de estudio y diferentes orientaciones que implican "estudios del objeto" diversos. A continuación se revisan aquellos que consideramos los más representativos y que han prevalecido durante el siglo xx.

Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones del objeto de estudio

La Administración Pública, un objeto de estudio sin definición ni identificación, ha derivado, como preocupa a Dwight Waldo, en una materia sin disciplina, es decir, la Administración Pública es un objeto en busca de su disciplina. La Administración Pública es un fenómeno concreto, un objeto de estudio específico, identificable y definible." El objeto de estudio de la Administración Pública es la actividad que se inicia desde las primeras civilizaciones de la humanidad; comenzó a ser realizada por diversos funcionarios del gobierno con responsabilidades tan disímbolas como las religiosas, militares, judiciales, educativas y administrativas, hasta la llegada de los grandes imperios con estructuras y actividades más complejas, especializadas y sofisticadas, que prevalecen en nuestros días con características más delimitadas y precisas.

Aunque el objeto de estudio, por su propia naturaleza, es dinámico, de conformidad con las nuevas atribuciones, actividades y funciones propias de un gobierno en constante cambio y una sociedad más demandante, sostenemos que el objeto de estudio seguirá manteniéndose adelante del estudio del objeto.

Baena de Alcázar ha dicho acertadamente que en Administración Pública existe una predominancia del objeto de estudio sobre el estudio del objeto. En este capítulo esta afirmación será claramente comprobada.

En la historia de la Administración Pública encontramos los diversos objetos de estudio que se desprenden de un mismo "objeto de estudio", ellos son: a) el Estado; b) el gobierno; e) el poder; d) el poder ejecutivo; e) la división de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); j) la burocracia; g) la organización; h) como manejo público (management); i) como políticas públicas (policy); j) otros objetos de estudio como son: institución estatal, como proceso administrativo y como razón técnica. Cada uno de esos "objetos" de estudio tiene sus propias características y genera sus propios productos, categorías, alcances, 'limitaciones y resultados. Se analizan a continuación cada uno de ellos.

La Administración Pública como estudio del Estado

La Administración Pública tiene desde su origen como objeto de estudio al Estado. Destacan en esta corriente Lorenzo von Stein en Prusia, Bonnin en Francia y Carlos Marx en Alemania, así como otros cultivadores de la ciencia de la administración que hacen énfasis en la noción de Estado como elemento central que aglutina a todas las fuerzas de la sociedad para potenciarla.

Con Lorenzo von Stein, en su obra La teoría de la administración, publicada en 1865, nace en Alemania la ciencia de la administración.> Stein contribuye a la ciencia de la administración al definir claramente a la administración pública: "[...] esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los órganos estatales y constituye, por tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administración del Estado"."

Para Bonnin la administración pública es una potencia del propio Estado." Primero como virtud para ejecutar una cosa o producir un efecto; en segundo lugar, como imperio y dominación; en tercer lugar, como virtud generativa y en cuarto lugar, como poder y fuerza de un Estado, y por último, como entendimiento, voluntad y memoria. Por su parte, en Alemania, von Mohl define a la ciencia de la administración como: "[oo.] la exposición sistemática de los principios relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos obstáculos prepotentes".

En ese sentido, para von Mohl la ciencia de la policía es la disciplina que antecede a la ciencia de la administración. El Estado es el objeto de la ciencia de la administración para derrotar las limitaciones y restricciones de la sociedad.

Para Bluntschli el concepto de administración, en su sentido más amplio, tiene un significado más general que el relativo a la vida pública; es decir, la administración del Estado. Por tanto, debe oponerse la administración privada a la pública.? La administración privada es considerada como un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan los funcionarios y de la privada los gerentes. Una administración privada es aquella ejercida por autores que se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. El Estado, por su parte, vigila a la privada precisamente como un acto de la administración pública.

Para Otto Mayer el objeto de interés del derecho

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