ACTO ADMINITRATIVO

CONCEPTO, CLASIFICACIÓN Y ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO

El acto administrativo es la institución central del Derecho Administrativo. Sin ella, no es posible comprender el Derecho administrativo moderno. De la misma manera que la función legislativa se manifiesta y se concreta en la elaboración de normas generales y la judicial en las sentencias, la Administración formaliza su función gestora con repercusión directa o indirecta en los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos a través de actos administrativos. Precisamente por esto, la Teoría del acto administrativo se ha construido para delimitar el objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La institución del acto administrativo tiene su origen en el Derecho Francés, y se elabora tal y como la conocemos mediante las elaboraciones dogmáticas de la doctrina italiana y alemana.

Para definir el acto administrativo, podemos adoptar un punto de vista amplio o un punto de vista estricto:

• Punto de vista amplio

García de Enterria “ Todo acto jurídico dictado por la administración y sometido al Derecho Administrativo”.

Como vemos, este concepto, aunque sea un poco más concreto que el anterior, adolece también de defectos, ya que en él podrían incluirse también los Reglamentos, los contratos administrativos y las ejecuciones coactivas, por lo que necesitaría de una posterior delimitación. Este concepto ha sido rechazado por la doctrina y la jurisprudencia, necesitamos una referencia que incluya los actos unilaterales declarativos de la administración y no ejecutivos, y para ello acudimos al concepto de Zanobini.

Zanobini “ Toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la administración Pública en el ejercicio de sus funciones”.

Este amplísimo concepto es únicamente valido como descripción general de la actividad formal de la Administración, pero no se corresponde con el objeto de fiscalización judicial de la actividad administrativa.

• Punto de vista estricto

Jurisprudencia: El carácter de acto administrativo solo se confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas. Pueden ser actos administrativos definitivos, actos de trámite cualificados y actos de ejecución que contradigan una actuación administrativa precedente o que incidan en derechos ajenos a las cuestiones decididas.

Parada: “Acto dictado por una administración pública y otro poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre derechos libertadas o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la jurisdicción contencioso administrativa”.

Podemos destacar, como notas esenciales del concepto de acto administrativo las siguientes:

• Son actos jurídicos y no meramente materiales.

En la mayor parte de los casos, suponen una declaración de voluntad de la administración pública, pero también pueden ser de simple conocimiento (por ejemplo certificados) o de juicio (por ejemplo dictámenes, informes).

• La declaración debe ser emitida por la administración pública.

Aunque la actividad de otros órganos estatales autonómicos, que no son encuadrables en las distintas administraciones públicas (como por ejemplo órganos de gobierno de las Cortes o de las Asambleas Autonómicas), no sean actos administrativos en sentido estricto, también están sometidos al derecho administrativo y al control de la jurisdicción contencioso administrativa siempre y cuando se produzca en materia de personal y actos de administración.

Otro supuesto que también es calificado como acto administrativo es el de los actos de los particulares que actúan por delegación. En este caso, se entenderán producidos por la administración delegante.

• La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa

Esto conecta de los actos administrativos con el principio de legalidad.

Por último, añadir que la realidad actual en el Derecho Administrativo Español es el uso del acto administrativo como simple criterio de decisión sobre lo que puede ser o no controlado jurisdiccionalmente dentro de la actividad administrativa. Por ello, los conceptos doctrinales no se adecuan muy bien a la realidad, ya que el acto administrativo viene a comprender la actividad administrativa, sea del tipo que sea, sujeta al control jurisdiccional. Es decir, el acto administrativo se convierte en una institución de máxima heterogeneidad que hace muy difícil un intento de definición.

• CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

En cuanto a las clases de actos administrativos se pueden encontrar diferentes sistemas clasificatorios. Nosotros vamos a utilizar el siguiente.

A) ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN.

Distinguiremos entre los actos administrativos que amplían y actos administrativos que restringen la esfera jurídica de los particulares.

 Actos favorables o declarativos de derechos: son los que amplían de esfera jurídica de los particulares, creando o reconociendo un derecho o ventaja jurídica. No precisan motivación ni fundarse en normas con rango de ley. Son actos fáciles de dictar pero difíciles de anular o revocar. Excepcionalmente, pueden ser retroactivos, sin embargo, no pueden ser revocados sino a través de los procedimientos formalizados. Ejemplo de actos favorables son las admisiones, autorizaciones, concesiones...

 Actos de gravamen restrictivo son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados, o bien les imponen sanciones. Es decir, consisten en una inmisión en uno de los derechos del particular en la negociación de una determinada ventaja o en la determinación del nacimiento de una obligación a su cargo. El ordenamiento impone determinadas garantías defensivas de los destinatarios siendo inexcusable el trámite la audiencia del interesado y la motivación sin que en ningún caso pueda reconocérseles efectos retroactivos. Cabe revocación siempre que, no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes y no sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. Por el contrario, la revocación o anulación no encuentra en principio dificultades formales, pudiendo acordarse sin audiencia de los interesados y sin necesidad de motivación. Como ejemplos, podemos citar las sanciones, expropiaciones...

Una parte de la doctrina, representada entre otros por el profesor Raúl Bocanegra, considera apropiado incluir en esta clasificación una categoría intermedia recogida de la doctrina alemana, que sería los actos administrativos con doble efecto (dappelwirkung). Esta categoría a su vez se subdividiría

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