Actos Administrativos En Venezuela

Introducción.

La función administrativa se descompone en una serie de actuaciones mediante las cuales se cumplen los fines de interés público. Dentro de la actividad que despliega la Administración Pública para conseguir sus fines, la doctrina distingue: (i) los actos de pura ejecución, simples operaciones materiales que no producen un efecto jurídico inmediato o directo, aunque al lesionar intereses patrimoniales protegidos de los administrados pueden indirectamente llegar a producirlos; y (ii) los actos jurídicos, esto es, declaraciones administrativas de voluntad que producen, conforme al Derecho, efectos jurídicos directos.

Los actos jurídicos, a su vez, pueden estar regidos por una norma de Derecho público o de Derecho privado, lo que da lugar a la distinción entre actos jurídicos públicos o privados. El problema en este punto entonces está en saber cuándo un acto jurídico de la Administración Pública está sujeto a una u otra rama del Derecho, o más propiamente, cuando es o no un acto administrativo, aspecto éste al que le dedicaremos el presente trabajo.

El concepto de acto administrativo tiene una gran trascendencia por cuanto: (i) es una de las nociones básicas del derecho Administrativo y (ii) es el objeto del contencioso administrativo. En sus orígenes cuando comenzó a utilizarse la expresión "acto administrativo" en el Derecho Administrativo francés, en la época de la Revolución Francesa, surge para calificar actuaciones de la Administración Publica excluidas de la revisión por parte de los tribunales ordinarios, cuando se les prohibió inmiscuirse en los asuntos administrativos y juzgar los actos de la Administración Publica.

Como recuerda Giannini en 1810 cuando el Repertoure de Jurisprdente Guyot introduce la voz "acto administrativo" y en 1819 cuando se da en París la Cátedra de Derecho público y administrativo, asimismo, en 1814 Romagnosi realiza una primera elaboración del Derecho Administrativo.

Ahora bien, ¿Qué es el acto administrativo? En el estado actual del Derecho positivo, el artículo 7, LOPA nos ofrece una definición "sincrética" del acto administrativo. la LOPA procedió a regular los actos administrativos, en lo referente a su formación, ejecución y control en la vía administrativa. En efecto, se entiende por tal: (i) las manifestaciones de voluntad contentivas de declaraciones tanto de carácter general como de carácter particular (criterio material); (ii) emitidas "de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley" (criterio formal) y (iii) por los órganos de la Administración Pública (criterio orgánico).

El análisis de los criterios orgánico, formal y material que según el estado actual del Derecho administrativo permiten determinar la existencia de actos administrativos.

I. Criterio Orgánico.

De acuerdo con la definición del Derecho positivo, el criterio orgánico o la naturaleza del autor del acto administrativo, se constituye en un elemento de la definición del acto administrativo, en el sentido de que los actos administrativos son, en principio, adoptados por los órganos de la Administración Pública en sentido amplio, es decir, en tanto autoridades administrativas. Es por ello que la doctrina y la Jurisprudencia clásicas del Derecho administrativo han observado que la relación entre un acto administrativo y Administración Pública comporta una presunción: un acto jurídico de la Administración Pública se presume que es administrativo (presunción "D'administrativité"); mientras que si emana de un órgano no administrativo se presume que no lo es (presunción "De non-administrativité"). En este sentido, y por cuanto no se trata de presunciones absolutas, es que se ha admitido que existen actos jurídicos de la Administración Pública que no son

Actos administrativos y, viceversa, actos jurídicos de persona no administrativas que son de naturaleza administrativa.

II. Criterio Formal.

Por su parte, el criterio formal alude a la presentación del acto jurídico, a la manera como se exterioriza. En ese sentido, en razón del carácter formal que inspira la LOPA, el acto administrativo como declaración expresa de voluntad debe ser escrito y cumplir los requisitos establecidos en los artículos 7 y 18 eiusdem, por lo que cualquier excepción a este principio general tendrá que ser expresamente consagrado por la ley.

III. Criterio Material.

Por último, la noción de acto administrativo se vincula al criterio material. Por definición, cuando un acto emana de una persona de Derecho privado, no se encuentran presentes los criterios orgánico y formal que permiten presumir su carácter administrativo, a diferencia de como acontece respecto de los actos de las personas de Derecho público. En aquel caso, la presunción se encuentra invertida: a priori un acto de una persona de Derecho privado no constituye un acto administrativo. Sin embargo, esa presunción puede descartarse con la presencia del criterio material, el cual a su vez hace referencia a dos (2) categorías fundamentales del Derecho administrativo: la de potestad pública y la de servicio público.

El acto administrativo es una declaración. Se trata de una declaración intelectual y, en consecuencia, un acto jurídico que excluye los actos de pura ejecución o actos materiales que puede realizar la Administración Pública.

Ahora bien, por declaración no solo debe entenderse la que se formula o se presenta como tal (o declaración expresa), sino también la que manifiesta a través de comportamientos o conductas de la Administración Pública, de los cuales se infiere o se deduce concluyentemente una declaración positiva o negativa. Esto da lugar a los llamados actos tácitos, actos implícitos y actos presuntos.

Esta declaración puede ser de:

(i) Voluntad, mediante la cual se reconoce, crea, modifican o extinguen derechos subjetivos u obligaciones; por ejemplo, el nombramiento de un funcionario público.

(ii) Juicio, cuando el órgano administrativo emite una opinión; por ejemplo, el informe o dictamen de la Consultoría Jurídica de un Ministerio;

(iii) Deseo, cuando la Administración Pública emite alguna declaración, expresando la conveniencia o la necesidad de que se haga determinada cosa; o

(iv) Conocimiento, cuando la Administración Pública da fe de un hecho que presencia; como cuando recibe declaraciones de los particulares, o expide certificaciones de expedientes o de sus documentos conservados en los archivos y registros administrativos.

Ahora bien, en el Derecho administrativo existe una profunda división,

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