Apuntes Teóricos Sobre La Implementación De Políticas Publicas

Apuntes teóricos sobre la implementación de políticas

públicas

Víctor S. Peña *

Abstract

El autor aborda el problema de la implementación de políticas públicas como un tema que requiere estudios

sistemáticos y especializados. Señala que la implementación, como unidad de análisis, es fundamental para el

éxito de la acción de gobierno en un ambiente de incertidumbre y complejidad. Asimismo, realiza una revisión

de la literatura más representativa en la materia y destacas los temas pendientes.

Palabras clave

Políticas públicas, implementación, programa, modelo.

1. Introducción

No es sino hasta la década de los años setenta del siglo pasado (Alexander, 1985),

particularmente a partir del trabajo seminal de Pressman y Wildavsky (1973), que

comienza a entenderse la implementación como un problema de política pública. Antes,

debido a que el enfoque predominante de las políticas se concentraba en el problema, “el

análisis del proceso de las políticas tendía a preocuparse por temas como cuán racional,

abierta o justa era o podía ser la toma de decisiones” (Parsons, 2007:477).

* Candidato a Doctor en Políticas Públicas e investigador de la Cátedra “Administración Pública, Gobierno y Ciudadanos” en

el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Monterrey. Autor del libro “Fortalecer desde la

experiencia: Apuntes para mejorar el diseño institucional que involucre organismos estatales de acceso a la información

pública”, Especialista en temas de gobierno, gestión pública, transparencia y políticas públicas. Fue Premio Estatal de

Investigación sobre Transparencia en el Estado de México (2008), Premio Estatal de Ensayo sobre Transparencia en

Quintana Roo (2007) y Premio Estatal de Investigación sobre Transparencia en Querétaro (2006).

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Posterior a ese momento (década de los setenta del siglo anterior), el conocimiento sobe

implementación de políticas ha presentado diferentes estadios y ha avanzado a

velocidades diferentes: hay un crecimiento -cuantitativo y cualitativo- de los estudios sobre

implementación desde los años setenta y hasta entrados los años ochenta; después, en

los noventa y principios de este siglo la productividad académica y los avances teoréticos

fueron escasos, quizás como expresa Susan M. Barret (2004, referida por Bastien,

2009:666) por la creencia de que la reformas provenientes de la Nueva Gestión Pública

(NGP) habrían de solucionar las fallas en la implementación.

El presente estudio es descriptivo y pretende abordar lo más significativo en la evolución

de las ideas de este campo de conocimiento. Para esto, se ha dispuesto una división en

cuatro apartados: los primeros tres se abocan al estudio de las generaciones que la

literatura ha señalado; la última pretende sistematizar los principales rasgos de cómo se

encuentra el estudio hoy en día.

2. Primera generación de estudios

Para las políticas públicas, referido al menos a lo que sucedía en Estados Unidos, la

década de los sesenta fueron de optimismo: se generaron legislaciones para erradicar

racismo, pobreza y desigualdad. Para la siguiente década, quedaba demostrado que

aquellas “suposiciones de que las leyes se implementaban por ellas mismas, ya no

parecían válidas… [por lo que] la implementación de las políticas públicas comenzaron a

atraer la atención”1 (Sarbaugh-Thompson y Zald, 1995:25). De esta manera, la pregunta

que motiva la primera etapa de estudios sobre implementación es “por qué buenas leyes,

inteligentes programas gubernamentales y oportunos financiamientos… no resolvieron los

problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron

alcanzar” (Aguilar, 2000:19). En estos primeros trabajos, la política pública se entendía en

términos de una línea de montaje (transmission belt), donde la actuación de los

implementadores se reduciría a obedecer las decisiones tomadas al momento de generar

1 Traducción del autor.

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la ley o el programa. Desde esta perspectiva, el diseño de la política pública (una buena

decisión) era el centro de la discusión, el análisis y los estudios.

Conforme avanzaba la década de los setenta, comenzó a comprenderse que “el problema

central se localizaba en la implementación de las políticas públicas más que en su diseño”

(Aguilar, 2000:25) y que, por ejemplo, los implementadores tenían una mayor

participación, e incluso la sola obediencia no garantizaba el éxito de lo planeado.

Comienza entonces la identificación de factores tales como la complejidad de la política,

el tamaño de la organización implementadora y el compromiso existente entre ellas

(McLaughlin, 1987:172).

Sin embargo, cómo resolver los problemas de implementación es un tema poco explorado

en esta generación. Para los estudios de entonces comienza a intuirse que los problemas

podrían resolverse “clarificando la relación entre metas y medios” (Comfort, 1981:77),

definiendo no sólo el qué sino también el cómo.

Otra característica de esta etapa, como apunta Goggin (1986), es que la mayor parte de

los estudios se ocuparon de una sola autoridad responsable de la implementación de una

política pública en una o varias localidades. No fue pues una generación optimista ni

“tenía razón para serlo, aunque su presunción inicial de las políticas públicas como «zona

de desastre» los condujo a generalizaciones teóricamente discutibles” (Aguilar, 2000:32),

pues el concepto de fracaso o fallo de una política pública en la óptica contemporánea es

criticado, toda vez que sin la implementación total de una política pública es dificil tomar

decisiones acerca de su efectividad

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