Desconcentración, descentralización y autonomía

DESCONCENTRACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA

Efraín Pérez

1. Antecedentes

La figura de la personalidad jurídica de derecho público, con su relativa autonomía administrativa y financiera, es el instrumento básico de la descentralización administrativa y también para la política. En cambio, la desconcentración administrativa se produce al interior de la misma persona jurídica de derecho público, sea esta el Gobierno central del Estado o una entidad de derecho público.

La administración del Estado moderno se facilita a través de estas figuras de la "descentralización" y de la "desconcentración". La desconcentración consiste en la delegación de importantes poderes decisorios que se hace a determinados agentes del poder central (gobernadores, por ejemplo) con los cuales mantiene el Ejecu¬tivo una relación jerárquica. La descentralización, en cambio, transfiere poderes a órganos con personalidad jurídica de derecho público —distintos de los simples agentes del poder central y, por lo tanto, sin relac¬ión de jerarquía con el Presidente de la República.

Cuando se utiliza el término descentralización en este apartado, así como en el resto de la presente obra, se debe entender que se alude a la llamada "descentralización administrativa" por la doctrina. El Derecho Público ecuatoriano, incluyendo la Ley Fundamental, entiende la "descentralización" en tal sentido. La "descentralización política", por otra parte, conlleva el traspaso de potestades públicas de legislación e incluso de jurisdicción a personas jurídicas de derecho público de índole territorial, como regiones o provincias. Tal es la descentralización que se produce en el procedimiento autonómico español y la descentralización regional italiana, Estados que, no obstante, se continúan considerando Estados unitarios. En el caso del Estado federal, se entiende que los estados miembros ostentan originalmente tales potestades de legislación y de jurisdicción. Por supuesto, que la descentralización política necesariamente supone también una descentralización administrativa.

En la discusión vigente en el Ecuador sobre la descentralización y la desconcentración se ha debatido abundantemente sobre los aspectos macro-políticos de este esquema político y administrativo. Pero tal vez, antes que escoger entre “autonomías”, “federalismo”, “regiones” o cualquier otra denominación, el tema de fondo es: En el ámbito de descentralización política, la división de las materias legislativas entre el Congreso Nacional y las legislaciones provinciales o regionales, lo que debe incluir las materias sujetas a "leyes-marco" y "leyes de bases"; y en el ámbito de la descentralización administrativa cabe preguntarse ¿Cuáles son las operaciones específicas que se van a manejar localmente? ¿Cuáles de estas operaciones se pueden manejar más adecuadamente a través de la descentralización y cuáles a través de la desconcentración? Además, en el debate se descuida un aspecto fundamental que es de la formulación de políticas, planificación y financiamiento. De otra manera, si las políticas son formuladas centralizadamente, se van a manifestar a través de proyectos y programas con los consecuentes financiamientos específicos, que pueden o no operarse en forma descentralizada o desconcentrada. El porcentaje más alto de los ingresos del Estado, incluyendo de los préstamos internacionales se pre-asignan en forma centralizada.

En este apartado no se entrará en la interesante discusión macro-política de análisis de figuras como la “autonomía", el “federalismo”, etc., que relevan más bien del derecho político y constitucional. Por otra parte, en el apartado sobre "autonomía" también se establece la distinción entre la "autonomía administrativa", llamada sencillamente "autonomía" en el Derecho Público ecuatoriano y también conocido como "autarquía" en la doctrina administrativa. Asimismo, se analiza el aspecto operativo de cómo funcionan las asignaciones en la distribución de los fondos del Estado, especialmente aquellos que se van a manejar en forma centralizada. Pero ahí lo más importante es la formulación misma de las políticas y de su planificación, que necesariamente determinará la asignación de los recursos. En el nivel de la formulación misma, resulta procedente la descentralización y la desconcentración, aunque los recursos mismos finalmente se manejen centralizadamente.

2. La desconcentración

Como se manifestó líneas arriba, la desconcentración implica la delegación de competencias al interior de una dependencia o entidad pública. El instrumento legal para llevar a cabo la desconcentración es la delegación a través de acto administrativo de la máxima autoridad institucional, siempre que la norma aplicable lo permita. Para los ministros de Estado, todavía son aplicables las normas del DS 532 que dispone que ellos "dentro de la esfera de su competencia, podrán delegar sus atribuciones y deberes a funcionarios y empleados de sus Ministerios, cuando lo estimen conveniente y siempre que las delegaciones que concedan no afecten al buen servicio público, todo ellos, aparte de las funciones, atribuciones y obligaciones que, de acuerdo con las Leyes y Reglamentos, tienen los distintos funcionarios y empleados de la Administración" . Conforme a la doctrina jurídica, examinada en otro apartado (Cap. I “La Legalidad y la Competencia”; “2, La competencia”; “El traspaso de las competencias”), la delegación también puede tener su antecedente jurídico en un reglamento que la determine, pero en ningún caso se puede simplemente presumir, sino que tiene que estar expresamente señalada, salvo los casos en que se encuentra ordenada por el legislador en forma general, como por ejemplo para la desconcentración y descentralización conforme las leyes de Modernización del Estado, de distribución del 15% del presupuesto del Estado y de Descentralización.

También la Ley de Contratación Pública se refiere a la desconcentración cuando dispone que "[l]os Ministros de Estado y los representantes legales de las entidades del sector público podrán delegar la celebración de los contratos a funcionarios de la entidad o dependencia a su cargo o de entidades u organismos a ella adscritos, o bien a funcionarios del servicio exterior o de otras entidades del sector público, según el caso, si los contratos deben celebrarse en un lugar en el que la entidad contratante no tenga oficinas permanentes" , en concordancia con el Art. 9 de la misma ley que equivocadamente se refiere a las "Subsecretarías Regionales con Presupuesto Descentralizado",

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