EL TRÁNSITO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CONTRIBUCIONES A LA SUNAT

EL TRÁNSITO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE CONTRIBUCIONES A LA SUNAT

MARIO ALVA MATTEUCCI

1. CONCEPTOS GENERALES

El Estado por el solo hecho de serlo tiene facultades muy amplias y para desempeñarlas tiene una especie de monopolio de las funciones del poder.

Estas llamadas funciones del poder se subdividen en:

(i) Función legislativa.

(ii) Función administrativa.

(iii) Función jurisdiccional.

1.1 FUNCIÓN LEGISLATIVA

Consiste en legislar, es decir, crear, modificar, regular o derogar la normatividad existente en el Estado a fin de adaptarla a la realidad cambiante.

Su ejercicio le corresponde por derecho al Congreso, no pudiendo entregarlo a otro poder del Estado, salvo que así esté previsto, caso típico de los decretos legislativos, en donde necesariamente opera mediante una delegación del Poder Legislativo al Ejecutivo.

1.2 FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Implica necesariamente un ejercicio de poder. Es ejercida por la Administración Pública en general, que incluye tanto al sector estatal como al no estatal, según el concepto de Administración Pública adoptado por el artículo I del Título Prelimimar de la Ley Nº 27444, y que se manifiesta dentro de cinco aspectos fundamentales, a saber:

(i) Reglamento.

(ii) Acto administrativo.

(iii) Contratos.

(iv) Simples actos administrativos.

(v) Los hechos administrativos.

Quienes ejercen la Función Administrativa son los llamados Organismos, Órganos y Persona-Órgano.

ORGANISMO es aquel ente, sea estatal o privada que cumple una función determinada y que goza de personería jurídica. Por ejemplo la SUNAT.

ÓRGANO es aquel ente que necesariamente debe pertenecer a la estructura de un organismo. Ejemplo la antigua Dirección General de Contribuciones - DGC.

PERSONA-ÓRGANO es aquella persona que para efectos de la Administración Pública ejerce determinadas funciones. Ejemplo, el Superintendente de Banca y Seguros.

También son de importancia los conceptos de “descentralización” y la “desconcentración”.

LA DESCENTRALIZACIÓN: Consiste en la transferencia de funciones y competencia a nuevos organismos públicos. No existe el carácter de subordinación entre el organismo que otorga la transferencia de funciones y aquel que la recibe. Tiene cierta relación de autonomía.

GABINO FRAGA precisa con respecto a la descentralización lo siguiente "Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía"1.

LA DESCONCENTRACIÓN: Es un proceso micro administrativo, se asimila a la descentralización porque se transfieren funciones y competencias se diferencia aquí porque se la entrega a un órgano del propio organismo. Además se mantiene la relación de subordinación.

Al consultar la doctrina observamos que para el jurista español DE LA VALLINA VELARDE, la desconcentración es "aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma"2.

También son de utilidad explicar en qué consisten cada una de estas dependencias.

La DEPENDENCIA FUNCIONAL alude a funciones, es decir que un órgano depende de un organismo funcional cuando acata mandatos, resoluciones de carácter obligatorio, circulares referidas al desarrollo de ciertos criterios unificadores, etc.

La DEPENDENCIA ORGÁNICA refiere a que un órgano depende jerárquicamente de un superior, en este caso puede ser un organismo u otro órgano mayor, no existe autonomía y se deben respetar los márgenes y límites que le imponen las directivas dictadas por el sector correspondiente.

La DEPENDENCIA ECONÓMICA es quizás la de mayor importancia, se requiere de un análisis para determinar si existe o no autonomía. Si no hay fondos que solventen los gastos necesarios de un determinado órgano u organismos, no puede hablarse de libertad para el libre ejercicio de las funciones que le correspondan realizar.

1.3 FUNCIÓN JURISDICCIONAL

Es exclusiva del Poder Judicial y de algunos tribunales especiales. Consiste en administrar justicia y resolver un conflicto de intereses o eliminar una incertidumbre jurídica, ambos con relevancia jurídica. Esta función es indelegable, es más bien un monopolio constitucionalmente establecido.

2. LA DIRECCIÓN GENERAL DE CONTRIBUCIONES – D.G.C.

2.1 RESEÑA HISTÓRICA

Antiguamente existía la Caja de Depósitos y Consignaciones 3, como ente recaudador que es el antecedente del Banco de la Nación. Siempre se trató de confundirlo con la Dirección General de Contribuciones - DGC, pero no eran iguales porque ejercían funciones distintas. La primera únicamente recaudaba, mientras que la segunda solo administraba los tributos. Esta separación de funciones impedía el logro eficaz de una buena administración y recaudación que era lo ideal. Durante los gobiernos de los años 60’ la economía dependía básicamente de las exportaciones de materias primas, el alto valor que recibíamos por las ventas de productos en el extranjero otorgaba al Estado grandes ingresos. Como consecuencia de estos ingresos, al Estado no le interesaba tener como fuente primaria de sus ingresos a la tributación; esto debido a lo fácil con que se conseguían los préstamos internacionales a bajos intereses.

2.2 PROBLEMAS

Veamos los principales problemas por los que atravesó la Direcci{on General de Contribuciones - DGC.

2.2.1 PROBLEMAS LABORALES

La DGC al formar parte de la estructura del Estado, soportaba una carga excesiva de personal, al cual muchas veces tenía la condición de “empleados de carrera”; es decir que no necesariamente poseían un nivel de conocimientos universitarios acorde con la labor que realizaban y con el transcurso de su permanencia en el trabajo ascendían a otros puestos.

Esto trajo consigo una falta de fiscalización oportuna, por no decir ineficaz, existiendo casos en los que se producían sobornos a algunos empleados lo cual generó corrupción, llegándose al punto en el que cobraba por “no fiscalizar”.

Las

...