ENSAYO SOBRE EL NUEVO CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

CASO ACEVEDO BUENDÍA Y OTROS

(“CESANTES Y JUBILADOS DE LA CONTRALORÍA”) VS. PERÚ

SENTENCIA DE 1 DE JULIO DE 2009

(Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas)

En el caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”)^[1],

la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Corte”, “la Corte Interamericana” o “el Tribunal”), integrada por los siguientes jueces^[2]:

Cecilia Medina Quiroga, Presidenta;

Sergio García Ramírez, Juez;

Manuel E. Ventura Robles, Juez;

Leonardo A. Franco, Juez;

Margarette May Macaulay, Jueza;

Rhadys Abreu Blondet, Jueza, y

Víctor Oscar Shiyín García Toma, Juez ad hoc;

presentes, además,

Pablo Saavedra Alessandri, Secretario, y

Emilia Segares Rodríguez, Secretaria adjunta;

de conformidad con los artículos 62.3 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “la Convención Americana”) y con los artículos 29, 31, 37.6, 56 y 58 del Reglamento de la Corte^[3] (en adelante “el Reglamento”), dicta la presente Sentencia.

I

INTRODUCCIÓN DE LA CAUSA Y OBJETO DE LA CONTROVERSIA

1. El 1 de abril de 2008, de conformidad con los artículos 51 y 61 de la Convención Americana,  la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “la Comisión” o “la Comisión Interamericana”) sometió a la Corte una demanda contra la República del Perú (en adelante “el Estado” o “el Perú”). Dicha demanda se originó en la denuncia Nº 12.357 remitida a la Secretaría de la Comisión el 12 de noviembre de 1998 por los integrantes de la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República del Perú (en adelante “la Asociación” o “la Asociación de Cesantes y Jubilados”) y ampliada el 24 de enero de 2000, fecha en que designaron como representante legal, inter alia, al Centro de Asesoría Laboral (en adelante “CEDAL”). El 9 de octubre de 2002 la Comisión aprobó el Informe de admisibilidad Nº 47/02, mediante el cual declaró admisible la petición. Posteriormente, el 27 de octubre de 2006 la Comisión aprobó el Informe de fondo Nº 125/06, en los términos del artículo 50 de la Convención, el cual contiene determinadas recomendaciones para el Estado^[4]. El 1 de abril de 2008 la Comisión decidió, en los términos de los artículos 51.1 de la Convención y 44 de su Reglamento, someter el presente caso a la jurisdicción de la Corte, considerando que “el Estado no había cumplido con las recomendaciones” señaladas en el Informe de fondo Nº 125/06. La Comisión designó como Delegados al señor Paolo Carozza, Comisionado, y al señor Santiago A. Canton, Secretario Ejecutivo, y como asesores legales a las señoras Elizabeth Abi-Mershed, Secretaria Ejecutiva Adjunta, Norma Colledani y Manuela Cruz Rodríguez, especialistas de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión.

1. En la demanda la Comisión se refirió al supuesto incumplimiento de las sentencias judiciales del Tribunal Constitucional del Perú de 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001 que ordenan “que la Contraloría General de la República cumpla con abonar a los integrantes de la Asociación actora las remuneraciones, gratificaciones y bonificaciones que perciben los servidores en actividad de la citada Contraloría que desempeñen cargos idénticos, similares o equivalentes a los que tuvieron los cesantes o jubilados”, respecto de doscientos setenta y tres (273) integrantes de la Asociación de Cesantes y Jubilados de la Contraloría General de la República (en adelante “las presuntas víctimas” o “los 273 integrantes de la CGR”)^[5]. La Comisión señaló que “[s]i bien el Estado ha dado cumplimiento parcial a un extremo de la sentencia [del Tribunal Constitucional] al nivelar las pensiones de las [presuntas] víctimas a partir de noviembre de 2002, no ha cumplido con restituir los montos pensionarios retenidos desde el mes de abril del año 1993 hasta octubre de 2002”.

1. Por lo anterior, la Comisión solicitó a la Corte que declare que el Estado es responsable por la violación de los derechos reconocidos en los artículos 21 (Derecho a la Propiedad Privada) y 25 (Protección Judicial) de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) de la misma, en perjuicio de las 273 presuntas víctimas. Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, la Comisión solicitó a la Corte, de conformidad con el artículo 63.1 (Obligación de Reparar) de la Convención, que ordene al Estado la adopción de “las medidas necesarias para dar cumplimiento en forma eficiente a las sentencias del Tribunal Constitucional de[l] Perú emitidas el 21 de octubre de 1997 y [el] 26 de enero de 2001”, así como el pago de “las costas y gastos legales en que hayan incurrido las [presuntas] víctimas en la tramitación del caso a nivel nacional [y] ante el [S]istema [I]nteramericano”.

1. El 7 de julio de 2008 el señor Javier Mujica Petit, abogado encargado del Programa de Derechos Humanos de CEDAL (en adelante “el representante”), y la señora Isabel Acevedo León, presidenta de la Asociación de Cesantes y Jubilados, presentaron el escrito de solicitudes, argumentos y pruebas (en adelante “escrito de solicitudes y argumentos”) en los términos del artículo 23 del Reglamento. En dicho escrito se solicitó a la Corte que declare que el Estado había cometido las mismas violaciones de derechos invocadas por la Comisión y, adicionalmente, se alegó que el Estado es responsable por el incumplimiento del artículo 26 (Desarrollo Progresivo de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales) de la Convención, en relación con el artículo 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) de la misma. Asimismo, se solicitó que la Corte ordene al Estado la adopción de ciertas medidas de reparación y el reintegro de las costas y gastos. En el mismo escrito se indicó que CEDAL “representa a 248 cesantes o jubilados de los 273 integrantes de la Asociación mencionados en la demanda” y que las “25 [presuntas] víctimas o sus familiares que no están representadas por [CEDAL], serán representadas por la Comisión, según el artículo 33.3 del Reglamento de la Corte”. Sin embargo, los poderes y actas aportados como anexos a la demanda y al escrito de solicitudes y argumentos permiten concluir a este Tribunal que el señor Mujica Petit representa a 251 presuntas víctimas y que, por tanto, son 22 las representadas por la Comisión^[6].

1. El 5 de septiembre de 2008 el Estado, representado por la señora Agente Delia Muñoz Muñoz, presentó su escrito de contestación de la demanda y de observaciones al escrito de solicitudes y argumentos (en adelante “contestación de la demanda”), en el cual objetó la competencia de la Corte ratione materiae, señalando que ésta “carece de competencia para conocer en sede jurisdiccional de derechos de naturaleza económica[,] social o cultural”. En su escrito de alegatos finales el Estado aclaró que la excepción preliminar se basa en “la falta de competencia en razón de la materia de la Corte para pronunciarse sobre la supuesta violación al derecho de seguridad social, debiendo únicamente analizar y eventualmente declarar la responsabilidad internacional del Estado en relación al derecho de protección judicial y al derecho de propiedad contemplados en la Convención”.  Asimismo, el Estado señaló que no es responsable por las violaciones alegadas “por cuanto desde el a[ñ]o 2002 […] viene pagando las pensiones a las presuntas víctimas[,] la totalidad de las mismas[,] conforme al mandato de las sentencias invocadas”, rechazando “la obligación del pago de devengados de pensiones, por no estar contenida […] en el fallo de las [s]entencias del Tribunal Constitucional”. Finalmente, el Estado solicitó declarar improcedente e infundada la solicitud de reparaciones y de reintegro de costas y gastos. De conformidad con el artículo 37.4 del Reglamento, el 10 y 21 de octubre de 2008 el representante y la Comisión, respectivamente, presentaron sus alegatos sobre la excepción preliminar interpuesta por el Estado, solicitando que la Corte la desestimara.

II

PROCEDIMIENTO ANTE LA CORTE

1. El 5 de mayo de 2008 la Secretaría de la Corte (en adelante “la Secretaría”), previo examen preliminar realizado por la Presidenta de la Corte, y de conformidad con los artículos 34 y 35.1 del Reglamento, notificó la demanda vía facsimilar al Estado^[7] y al representante. El 6 de junio de 2008 el Estado designó al señor Víctor Oscar Shiyin García Toma como Juez ad hoc.

1. El 5 de diciembre de 2008 la Presidenta de la Corte emitió una Resolución, mediante la cual ordenó la presentación, a través de declaraciones rendidas ante fedatario público (affidávit), de un testimonio, una declaración a título informativo y un peritaje propuestos por el representante y la Comisión.  Asimismo, admitió cuatro declaraciones rendidas ante fedatario público (affidávit) presentadas por el representante el 13 de noviembre de 2008, no obstante su remisión prematura en el proceso. Las partes tuvieron oportunidad de presentar observaciones respecto a todas las declaraciones requeridas y admitidas. Al mismo tiempo, la Presidenta convocó a la Comisión, al representante y al Estado a una audiencia pública para escuchar las declaraciones de dos testigos ofrecidos por el representante, así como los alegatos finales orales sobre la excepción preliminar y los eventuales fondo, reparaciones y costas^[8].

1. El 5 de enero de 2009 el representante presentó el testimonio rendido ante fedatario público por la señora Dicha Laura Arias Laureano de Pozo y el 6 de enero de 2009 la Comisión presentó la declaración a título informativo y el dictamen pericial rendidos ante fedatario público por los señores Javier Cabanillas Reyes y Flavia Marco Navarro, respectivamente. El 16 de enero de 2009 el Estado presentó observaciones al testimonio de Dicha Laura Arias Laureano de Pozo, así como a la declaración a título informativo y al dictamen pericial rendidos por los señores Javier Cabanillas Reyes y Flavia Marco Navarro, respectivamente. Ese mismo día, el representante presentó observaciones a estas dos últimas declaraciones.

1. El 21 de enero de 2009 se realizó la audiencia pública, en el marco del LXXXII Periodo Ordinario de Sesiones de la Corte^[9].

1. El 23 de febrero de 2009 la Comisión, el Estado y el representante presentaron, respectivamente, sus alegatos finales escritos sobre la excepción preliminar y los eventuales fondo, reparaciones y costas. Puesto que el Estado y el representante remitieron prueba documental con sus escritos de alegatos finales, la Corte solicitó a las partes observaciones a dichos anexos mediante nota del 11 de marzo de 2009. El 20 de marzo de 2009 la Comisión indicó que “no t[enía] observaciones que formular” en relación con la prueba ofrecida por el Estado y por el representante con sus respectivos escritos de alegatos finales. El Estado y el representante no presentaron observaciones al respecto.

1. El 30 de marzo de 2009 se solicitó al representante que remitiera al Tribunal los recibos y prueba relacionada con las costas y gastos señalados en el anexo 5 del escrito de solicitudes y argumentos en el presente caso. El 20 de abril de 2009 el representante solicitó una prórroga de 30 días para la presentación de dicha prueba, la cual fue concedida por la Presidenta de la Corte. El 28 de mayo de 2009 el representante solicitó “una prórroga de 30 días adicionales” para la presentación de la mencionada prueba. Al respecto, la Presidenta del Tribunal otorgó al representante un nuevo plazo hasta el 12 de junio de 2009 para la presentación de la documentación referida. El 17 de junio de 2009 el representante indicó que había enviado una “relación de gastos” mediante correo postal, y el 22 y 23 de junio de 2009 presentó vía correo electrónico los anexos señalados en dicha comunicación.  Se otorgó al Estado y a la Comisión un plazo hasta el 29 de junio de 2009 para la presentación de observaciones al respecto. El 30 de junio de 2009 el Estado presentó sus observaciones respectivas. A la fecha de la emisión de la presente Sentencia, las observaciones de la Comisión no habían sido recibidas en este Tribunal.

III

EXCEPCIÓN PRELIMINAR RATIONE MATERIAE

1. En su escrito de contestación de la demanda el Estado sostuvo que la Corte carece de competencia ratione materiae para conocer el presente caso. En su escrito de alegatos finales el Estado aclaró que la excepción preliminar se basa en “la falta de competencia en razón de la materia de la Corte para pronunciarse sobre la supuesta violación al derecho de seguridad social, debiendo únicamente analizar y eventualmente declarar la responsabilidad internacional del Estado en relación al derecho de protección judicial y al derecho de propiedad contemplados en la Convención”. Durante la audiencia pública celebrada en este caso, el Estado fue aún más específico, señalando que la excepción de competencia que planteó se refiere a la pretensión que hiciera el representante en el sentido de que la Corte declare el incumplimiento del artículo 26 de la Convención, en tanto éste supuestamente protege, según el representante, el derecho a la seguridad social. Al respecto, el Estado alegó que el derecho a la seguridad social queda fuera del alcance de la competencia de la Corte en razón de la materia, ya que éste no está contemplado en la Convención Americana ni es uno de los dos derechos (derechos sindicales y derecho a la educación) que excepcionalmente serían justiciables ante el Sistema Interamericano, de conformidad con lo señalado en el artículo 19.6 del Protocolo de San Salvador.  

1. Al respecto, la Comisión consideró que “la excepción preliminar presentada por parte del Estado debe ser desechada por carecer de fundamento jurídico”. Señaló, primero, que el Estado “no levantó objeción alguna al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad” durante el trámite ante la misma, por lo que su excepción “resulta inadmisible en virtud del principio de estoppel”. Además, indicó que “el objeto de la demanda presentada por la Comisión no se centra en establecer si los integrantes de la Asociación […] tienen o no un derecho a la seguridad social, y si ese derecho ha sido o no respetado, garantizado o cumplido por el Estado peruano. Ese derecho ya fue reconocido como tal por las sentencias del Tribunal Constitucional de[l] Perú de 21 de octubre de 1997 y 26 de enero de 2001. Su contenido no está en discusión ante la Corte […]. Lo que está en discusión […] es el incumplimiento de dichas sentencias, y las consecuencias que ese incumplimiento tiene en el derecho [a la] propiedad de las víctimas sobre sus pensiones”.  Por otra parte, la Comisión indicó que, si bien el alegado incumplimiento del artículo 26 de la Convención “no forma parte del caso presentado por [ella,] la jurisprudencia del [S]istema confirma que la Corte tiene competencia material para pronunciarse sobre u[n] alegad[o incumplimiento] de dicha norma”. En todo caso, señaló que “la discusión sobre si el Estado incurrió o no en u[n incumplimiento] del artículo 26 convencional pertenece al fondo del presente asunto”. Finalmente, destacó que “ni la Comisión ni [el] representant[e] de las [presuntas] víctimas han alegado la violación de disposiciones de[l Protocolo de San Salvador]”, por lo que resulta “innecesario que la Corte se pronuncie sobre su competencia material en relación con dicho tratado”.

1. Por su parte, el representante también solicitó que la Corte desestime la excepción preliminar planteada por el Estado. Alegó que la Corte es competente “para interpretar y fijar el alcance de las obligaciones generales de respeto y garantía, y de adecuación normativa, respecto de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, a que hace referencia el artículo 26” de la Convención. Además, señaló que la Convención Americana “no excluye de [la competencia de la Corte] la interpretación y aplicación [de] ningún derecho o disposición de [dicho instrumento]. Por tanto, debe entenderse que todos sus artículos […] son susceptibles de ser interpretados por la Corte al ejercer su competencia contenciosa”. Asimismo, indicó que si bien “la materia objeto de controversia en este caso consiste en establecer si el Estado peruano ha incurrido en responsabilidad internacional al incumplir dos sentencias judiciales, […] el derecho a la protección judicial implica necesariamente la protección indirecta de los derechos amparados por [tales] sentencias judiciales, […] incluso cuando estos [derechos] no gozan de protección convencional”. En este sentido, el representante señaló que la Corte “ha [decidido] casos con el mismo o similar patrón fáctico [al] que ahora se somete a su consideración”, sin encontrar limitaciones a su competencia para pronunciarse sobre el artículo 26 de la Convención. Destacó, además, que “lo que [ha] solicitado a la Corte es que [se encuentre] u[n incumplimiento] del artículo 26 de la Convención”, y no que se “establezca la violación de derechos contenidos en el Protocolo de San Salvador”.     

1. La controversia en el presente caso, según se desprende de los escritos presentados por las partes, tiene como objeto determinar la responsabilidad internacional del Estado por el supuesto incumplimiento de lo ordenado a favor de las 273 presuntas víctimas en dos sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional peruano en lo que respecta al derecho a la seguridad social de éstos en el Perú.  Según la Comisión, dicho supuesto incumplimiento constituye una violación de los derechos reconocidos en los artículos 25 y 21 de la Convención, en relación con la obligación general contenida en el artículo 1.1 del mismo instrumento. Por su parte, el representante solicitó un pronunciamiento adicional de la Corte respecto del artículo 26 de la Convención. La excepción preliminar planteada por el Estado se enfoca en la supuesta falta de competencia en razón de la materia respecto del referido artículo 26 de la Convención. Por lo tanto, corresponde al Tribunal analizar si éste es competente para pronunciarse sobre un supuesto incumplimiento de dicho artículo.

1. Como todo órgano con funciones jurisdiccionales, este Tribunal tiene el poder inherente a sus atribuciones de determinar el alcance de su propia competencia (compétence de la compétence). Para hacer dicha determinación, la Corte debe tener en cuenta que los instrumentos de reconocimiento de la cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria (artículo 62.1 de la Convención) presuponen la admisión, por los Estados que la presentan, del derecho de la Corte a resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción^[10].  Además, el Tribunal ha señalado anteriormente que los términos amplios en que está redactada la Convención indican que la Corte ejerce una jurisdicción plena sobre todos sus artículos y disposiciones^[11].  

1. Adicionalmente, puesto que el Perú es Estado Parte de la Convención Americana y ha reconocido la competencia contenciosa de la Corte, ésta es competente para decidir si el Estado ha incurrido en una violación o incumplimiento de alguno de los derechos reconocidos en la Convención, inclusive en lo concerniente al artículo 26 de la misma. Por lo tanto, el análisis de esta controversia, es decir, la determinación de si el Estado es responsable por el incumplimiento del artículo 26 de la Convención, se realizará en el capítulo de fondo de la presente Sentencia (infra párrs. 92 a 107).

1. Por otro lado, el Tribunal observa que en el presente caso no se ha alegado una violación del Protocolo de San Salvador, por lo que la Corte considera innecesario resolver si puede ejercer competencia sobre dicho Tratado.

1. Consecuentemente, el Tribunal desestima la excepción preliminar de falta de competencia de la Corte ratione materiae planteada por el Estado y considera que es competente para analizar los alegatos relacionados con el fondo del presente caso.

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*        *

1. La Corte observa que el Estado señaló en sus alegatos finales que aún se encuentra pendiente a nivel interno un “proceso de ejecución” de las sentencias en cuestión. Este Tribunal observa que dicho señalamiento no fue planteado explícitamente por el Estado como una excepción preliminar de incompetencia en razón de una supuesta falta de agotamiento de recursos internos. Por lo tanto, no corresponde al Tribunal pronunciarse al respecto más allá de reiterar su jurisprudencia constante^[12], en la cual se afirma que si la excepción de no agotamiento de los recursos internos no es interpuesta oportunamente, se ha perdido la posibilidad de hacerlo. Consecuentemente, el Estado debió haber planteado dicha excepción preliminar, si así lo pretendía, en el momento procesal oportuno, lo cual no hizo. Sin embargo, al analizar el fondo de la controversia, la Corte valorará el señalamiento del Estado relacionado con el supuesto “proceso de ejecución” que sigue en trámite a nivel interno.

IV

COMPETENCIA

1. La Corte es competente para conocer del presente caso, en los términos del artículo 62.3 de la Convención Americana, ya que el Perú es Estado Parte de la Convención desde el 28 de julio de 1978 y reconoció la competencia contenciosa de la Corte el 21 de enero de 1981.

V

PRUEBA

1. Con base en lo establecido en los artículos 44 y 45 del Reglamento, así como en la jurisprudencia del Tribunal respecto de la prueba y su apreciación^[13], la Corte examinará y valorará los elementos probatorios que constan en el expediente.

A)        Prueba Documental, Testimonial y Pericial

1. A pedido de la Presidencia^[14], el Tribunal recibió los testimonios y las declaraciones a título informativo rendidas ante fedatario público (affidávit) por las siguientes personas:

1. Cosme Marino Vargas Salas;
2. Juan José Medina Morán; 
3. César Daniel Collantes Sora;
4. Julio César Borrero Briceño, y
5. Dicha Laura Arias Laureano.

Todos los testigos anteriores fueron propuestos por el representante en su calidad de presuntas víctimas como miembros de la Asociación de Cesantes y Jubilados. Declararon sobre las supuestas consecuencias económicas, personales y familiares que les ha ocasionado el alegado incumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional del Perú que son objeto del presente caso, y sobre las supuestas gestiones realizadas a través de la Asociación de Cesantes y Jubilados, tanto a nivel interno como internacional, para obtener el cumplimiento de dichas sentencias, así como los resultados de las mismas;

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