Finanzas públicas y política fiscal.

Finanzas públicas y política fiscal II.4.1. Constitución financiera Se denomina constitución financiera el conjunto de normas que contiene los lineamientos para una adecuada coordinación de las funciones del sector público. Como hemos visto, en la Economía Social de Mercado el Estado cumple una serie de funciones, ya sea proveyendo servicios públicos o cumpliendo un rol de regulación. La constitución financiera incluye todas las normas que tienen que ver con los ingresos, los egresos y el endeudamiento público que el Estado realiza para poder cumplir las mencionadas funciones. Básicamente, la constitución financiera tiene como objetivo asegurar que el cumplimiento de las funciones se corresponda con las preferencias de los ciudadanos y permita alcanzar la eficiencia económica en su actividad. Asimismo, debe quedar preservada la solidaridad de la comunidad. Una primera explicitación de estos criterios se realiza con la intención de alcanzar la estabilidad económica y compensar las diferencias en la capacidad económica de los distintos entes territoriales. En la Economía Social de Mercado, el Estado tiene que asumir ciertas funciones de interés público que no pueden ser cumplidas satisfactoriamente por el mercado. Los mercados no resultan eficaces cuando se procapa | índice | créditos | salir 208 Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 209 ducen las denominadas fallas de mercado, como por ejemplo las externalidades, los bienes públicos, las asimetrías de información y las grandes economías de escala. Por otra parte, la provisión estatal o voluntaria de este tipo de bienes está sujeta a otro tipo de ineficiencias. En particular los bienes públicos tienen como característica ser no rivales y de consumo no excluyente, por lo que los mercados tenderían a proveerlos deficientemente. Esta situación se da, por ejemplo, en cuanto a los gastos destinados a sostener el gobierno y la administración pública; también están los demás servicios públicos, como por ejemplo, la protección para la seguridad interna y externa, el sistema judicial, etc. Dadas las funciones que cumple el Estado en la sociedad moderna, y en especial la provisión de servicios públicos, se realizan una serie de erogaciones públicas que se engloban en el concepto de gasto público. Para poder hacer frente a esos egresos, el Estado tiene una serie de recursos o ingresos públicos, la mayoría de los cuales proviene de la recaudación impositiva. Tanto los gastos como los ingresos del Estado están comprendidos en el Presupuesto público o nacional. Si se establece la conveniencia de una determinada función estatal (competencia de decisión), es necesario establecer seguidamente el nivel más apropiado para proveerla (competencia de ejecución). También se requiere considerar que el cumplimiento de las tareas ocasiona gastos que demandan un financiamiento correspondiente (competencia de gastos). Asimismo, es importante definir qué ente territorial decidirá la forma de obtener los ingresos correspondientes y qué ente territorial asumirá la responsabilidad de recaudar los ingresos correspondientes (competencia administrativa). Finalmente, cabe definir qué ente territorial dispondrá sobre la utilización de los ingresos obtenidos (competencia sobre la utilización de los recursos). II.4.2. Presupuesto Nacional La acción económica del Estado se refleja en forma cuantitativa en el presupuesto público. El presupuesto público es un documento contable y financiero donde se expresan las estimaciones de los ingresos que el Estado espera recibir durante un ejercicio, así como también la estimación de los gastos que se espera llevar a cabo dentro de ese mismo lapso. En este sentido, implica un plan organizativo de la operación del Estado en términos monetarios y tiene una función económica, política y técnica. El presupuesto es uno de los principales mecanismos a disposición de la sociedad y del Estado para asegurar la transparencia y el control de los actos públicos. No sólo está regido por una consideración económica de eficiencia, sino que implica una jerarquía de prioridades o necesidades públicas. Al definir las líneas generales de sus proyectos de gasto y de su forma de financiamiento, el gobierno presenta una radiografía de la situación del sector público al tiempo que determina la escala de valores que utilizará para el desempeño de sus funciones. En los países democráticos, tanto los impuestos como los gastos públicos son decididos por los representantes elegidos por los ciudadanos y reflejan las valoraciones sociales y la cultura de los mismos. El presupuesto es un documento ex ante, es decir, se elabora antes de que las cosas sucedan. Por lo tanto, está en el ámbito de las proyecciones económicas; allí se anticipan las políticas fiscales que el gobierno espera realizar durante un ejercicio. Metodológicamente, existe una diferencia sustancial a la hora de reflejar las cifras previstas; así, mientras que los gastos se fijan, los ingresos se estiman. La política presupuestaria tiene como funciones el desarrollo y el uso de los ingresos y gastos estatales para la consecución de determinados objetivos. Entre estos objetivos cuentan: el objetivo fiscal, es decir, la transferencia de los ingresos requeridos para financiar las funciones del Estado; el objetivo de la asignación eficiente, es decir, la corrección de la estructura de producción resultante del mercado; y el objetivo redistributivo, es decir, la modificación de la distribución del ingreso y los activos. Los principales componentes del presupuesto público son los ingresos y los gastos. Según el tipo de recursos, éstos se clasifican como ingresos corrientes, ingresos de capital, mientras que desde el punto de vista econó- Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 210 Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 211 mico también se pueden clasificar en ingresos de fuentes financieras. Los ingresos corrientes son los que obtiene el Estado, derivados de sus actividades normales de funcionamiento. Ejemplos de ingresos corrientes son los impuestos y las transferencias recibidas. Los ingresos de capital son aquellos ingresos que se derivan del cambio en la composición del patrimonio público, provocando en su obtención una descapitalización por parte del Estado (ejemplos: venta de activos físicos y financieros, recuperación de préstamos, etc.). Los gastos del gobierno se clasifican también en corrientes y de capital. Los gastos corrientes son los gastos que es necesario realizar para el normal funcionamiento del Estado. Ejemplos de gastos corrientes son: el gasto en personal, el pago de intereses de la deuda pública, las prestaciones previsionales, las transferencias corrientes, los bienes de consumo, etc. Por otra parte, los gastos de capital son aquellos gastos que incrementan la capacidad productiva del país, el sector público y el sector privado. Ejemplos: inversión real, inversión financiera, transferencias de capital, etc. Los recursos de fuentes financieras se constituyen fundamentalmente por el endeudamiento público y los préstamos. Los primeros son recursos provenientes de la emisión de títulos, bonos y contratación de empréstitos obtenidos de acuerdo con normas legislativas o delegadas. Los préstamos son recursos provenientes de prestaciones a corto y largo plazo del sector privado, público y externo. La regla más clara para el presupuesto consiste en maximizar el bienestar social mediante la provisión de bienes y servicios públicos, minimizando el costo para proveerlos, lo que implica utilizar la forma de recaudación de ingresos menos distorsiva posible. En la práctica, la formulación del presupuesto es mucho más compleja. La mayor parte de los gobiernos calculan su presupuesto en base caja, es decir que se contabilizan los ingresos cuando se recaudan y los gastos cuando se realizan. Algunos contabilizan los pagos futuros, como los de seguridad social, como deuda pública. Este método se denomina deven- gado, puesto que las obligaciones se contabilizan cuando se conocen, es decir, antes de que se efectivice el pago. II.4.3. Ingresos del Estado Los impuestos son contribuciones obligatorias por parte de los ciudadanos que no generan ningún derecho a una contraprestación específica directa del Estado. El objetivo principal de los impuestos es el de cubrir los gastos públicos. En este sentido, sirven para el financiamiento de servicios y prestaciones cuyos costos no pueden ser asignados y cobrados individualmente a los ciudadanos (como por ejemplo la seguridad interna y externa) o no son cobrados por razones políticas (por ejemplo: bienes meritorios como la educación básica y superior). Sin embargo, también pueden tener otros propósitos, como incentivar o desalentar la producción de determinados bienes (incrementando su precio y, consecuentemente, haciendo que se retraiga la cantidad demandada) o modificar la distribución de la renta (haciendo, por ejemplo, que los sectores con mayor renta contribuyan proporcionalmente más). Esto significa que el sistema impositivo tiende a basarse en cualidades relacionadas principalmente a la capacidad contributiva del ciudadano, lo que se denomina principio de capacidad contributiva. Asimismo, el monto y la estructura de la carga impositiva tienen gran importancia para los ciudadanos, dado que restados del ingreso personal bruto determinan el ingreso disponible real. Desde el punto de vista de la distribución, los impuestos pueden clasificarse en progresivos, regresivos o proporcionales. Un impuesto progresivo es aquel en el que la tasa efectiva del impuesto aumenta a medida que la ba - se imponible aumenta. Con el regresivo sucede al revés: a medida que la base imponible del impuesto aumenta, la tasa efectiva del mismo disminuye. En el caso del proporcional, la relación se mantiene constante. En cuanto a las formas, se cobran tributos en forma de impuesto a las ganancias o impuesto a las actividades lucrativas de las empresas. AsiMarcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 212 Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 213 mismo, en la medida en que se generan ingresos personales (sueldos, salarios, intereses), éstos son sometidos a imposición, por ejemplo, en forma del impuesto a las ganancias de las personas físicas e impuesto a los dividendos o impuesto sobre los intereses devengados. No solo se grava la obtención de ingresos, sino también el consumo que se realiza con el mismo mediante un impuesto general al consumo, impuesto al valor agregado, y un sinnúmero de impuestos indirectos específicos (impuesto a los combustibles, etc.). Además de los impuestos, se cobran tasas y contribuciones relacionadas con el uso voluntario u obligatorio de prestaciones estatales específicas. Si se trata de un uso individual con una ventaja personal directa, el pago se realiza en forma de derechos. Estos derechos se cobran, por ejemplo, por el uso de determinados servicios públicos (por ejemplo los peajes en las autopistas), prestaciones administrativas (ejemplo: derechos judiciales o de registro civil), así como por concepto de transferencia/alquiler de determinados derechos de uso (ejemplo: derechos de concesión o regalías). Ingresos tributarios por concepto Ingresos tributarios del gobierno central, como porcentaje del total, año 2009 Fuente: elaboración propia en base a CEPAL y BID. 14% 17% 21% 24% 25% 27% 30% 31% 31% 32% 34% 35% 35% 36% 41% 42% 43% 47% 49%53% 71% 29% 30% 48% 32% 47% 37% 47% 46% 37% 53% 42% 40% 48% 44% 42% 40% 20% 31%36% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Cuba Haití Argentina Paraguay Rep. Dominicana Uruguay Costa Rica Guatemala Bolivia Honduras Chile Ecuador Nicaragua El Salvador Venezuela Perú Colombia Panamá Brasil México Impuestos sobre ingreso, utilidades y ganancias de capital Impuestos sobre la propiedad Otros directos Impuestos generales sobre bs y ss Comercio y transacciones internacionales Otros indirectos Otros impuestos Los impuestos generan siempre una cierta distorsión de la actividad económica, la cual debe ser medida y reducida al mínimo por parte de la política tributaria. En un mercado perfectamente competitivo es posible medir el costo de eficiencia que produce el establecimiento de un impuesto, puesto que se realizarán menos transacciones y los individuos recibirán menores beneficios del intercambio que en la situación inicial. La mayor parte de la carga impositiva que genera la imposición será sobrellevada por el factor involucrado más inelástico. La teoría de la imposición óptima estudia cómo reducir la carga de ineficiencia que genera un determinado sistema impositivo. Algunas recomendaciones para una política fiscal y presupuestaria desde la perspectiva de una Economía Social de Mercado implican que donde hagan falta reformas tributarias, estas deben beneficiar al trabajo y al capital, mejorar las condiciones de inversión y simplificar el sistema tributario. Deben ensanchar la base imponible y reducir las tasas tributarias máximas, por cuanto estos elementos constituyen criterios fundamentales para las decisiones de los inversionistas nacionales y extranjeros. Para la aceptación de una reforma impositiva y de gastos es especialmente importante la participación y la concientización. Los grupos de interés más importantes (asociaciones empresariales, federaciones sindicales, etc.) deberían ser invitados a participar desde un comienzo en los grupos de estudio y comisiones encargadas de elaborar el programa de reforma, y los resultados deberían ser explicados de forma sencilla al público en general. II.4.4. Gasto público El gasto público que realiza el Estado para su funcionamiento y proveer a los ciudadanos puede dividirse en: bienes y servicios, transferencias e inversión. Existe una serie de bienes que el Estado está en mejores condiciones de ofrecer que los particulares. Tal es el caso de la defensa, la seguridad y determinados servicios públicos que se ofrecen en condiciones monopolísticas. Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 214 Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 215 Evolución del gasto público y el resultado primario Como porcentaje del PIB, promedio por década Resultado primario Gasto público 1990-1999 2000-2009 1990-1999 2000-2009 Argentina 1,0% 2,3% 23,1% 25,0% Bahamas 1,3% 0,3% 19,9% 18,4% Barbados 2,6% 1,6% 32,7% 36,9% Belice -1,2% 28,1% 30,9% Bolivia -0,2% -0,9% 34,5% 37,4% Brasil 1,4% 3,1% 37,0% 39,3% Chile 3,4% 3,0% 20,3% 20,9% Colombia 2,3% 2,1% 27,0% 31,6% Costa Rica 0,5% 1,6% 15,3% 15,6% Rep. Dominicana 1,2% 0,7% 11,2% 15,4% Ecuador 3,1% 3,4% 24,3% 27,5% El Salvador -0,1% 0,1% 18,1% 18,5% Guatemala -0,2% -0,5% 10,1% 14,0% Guyana 5,9% -3,2% 47,7% 48,1% Haití -0,4% -1,2% 9,6% 11,1% Honduras -2,2% 18,9% 20,5% Jamaica 6,9% 7,9% 23,0% 30,5% México 3,6% 1,9% 21,5% 22,1% Nicaragua 0,2% -0,3% 18,4% 23,3% Panamá 2,6% 2,8% 25,5% 25,5% Paraguay 0,2% 0,9% 18,4% 29,0% Perú 0,8% 1,4% 19,1% 18,1% Suriname -3,2% 0,0% 33,1% 30,1% Trinidad y Tobago 4,1% 5,1% 27,5% 25,8% Uruguay -1,5% 1,7% 29,7% 29,3% Venezuela 2,0% 3,0% 27,5% 33,1% Fuente: elaboración propia en base a CEPAL y OECD. El gasto de inversión está constituido por los edificios, muebles, equipos informáticos, etc. que el Estado compra porque los necesita para el normal desarrollo de sus actividades. Generalmente, la importancia macroeconómica otorgada a estos gastos es más alta. Sin embargo, hay que apuntar que el uso de las inversiones suele implicar determinados gastos consuntivos recurrentes. Junto a estos gastos, el Estado también incurre en gastos de consumo (denominados gastos corrientes), cuya principal partida son los gastos de personal. Cabe destacar que cuando el sector público realiza una compra de bienes y servicios, hace una demanda directa sobre la capacidad productiva de la nación. Finalmente, el Estado incurre en gastos de transferencias, esto es, pagos por los cuales los que reciben no dan en contraprestación ningún bien o servicio. Ejemplos típicos son: gastos de seguridad social, subsidios de vejez y desempleo o las ayudas familiares según el número de hijos. Los pagos de transferencias no representan una demanda directa por parte del sector público sobre la capacidad productiva de la nación. A nivel regional, el gasto público generalmente abarca los gastos que efectúan el gobierno nacional o federal (que incluye la administración central, los organismos descentralizados y las instituciones de seguridad social), los gobiernos provinciales o estaduales y los gobiernos municipales. Clasificación del gasto público Si bien la clasificación de los gastos es una convención generalmente aceptada, existen algunas diferencias puntuales entre los diferentes países. Con la intención de guardar una coherencia metodológica, utilizamos la clasificación del gasto público en cinco finalidades, cada una de las cuales tendrá sus funciones y programas específicos: • Administración gubernamental • Servicios de defensa y seguridad • Servicios sociales Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 216 Marcelo F. Resico | II.4. Finanzas públicas y política fiscal capa | índice | créditos | salir 217 • Servicios económicos • Servicios de la deuda pública La administración gubernamental se refiere a todas las acciones que realiza el Estado destinadas a la administración del gobierno. Los servicios de defensa y seguridad comprenden las acciones correspondientes a la defensa nacional contra amenazas externas y al mantenimiento del orden público. Los servicios sociales comprenden las áreas de salud, educación, trabajo, asistencia y promoción social, así como los fondos destinados al pago de jubilaciones y pensiones. Los servicios económicos incluyen las acciones destinadas a la formulación de políticas que faciliten la producción de bienes y servicios necesarios para el desarrollo económico. Los servicios de la deuda pública abarcan los fondos destinados al pago de préstamos y empréstitos contraídos por la Nación. Como veremos en el apartado referido a la política fiscal, el gasto público tiene un efecto macroeconómico. Se sabe que los recursos estatales desembolsados para la adquisición de bienes impactan de forma directa sobre la demanda agregada de la economía. Más allá de esto, el gasto público puede también orientarse hacia la oferta, por ejemplo cuando se trata de gastos para la educación o asignaciones de recursos para el fomento de la investigación. En comparación a los ingresos, los gastos públicos se consideran como un instrumento más eficaz y flexible para el combate a la pobreza y la realización de objetivos sociales. Entre los instrumentos más importantes, tenemos sobre todo los programas públicos de creación de empleo, subvenciones, transferencia de bienes y servicios públicos, aseguramiento del abastecimiento de alimentos y prestaciones directas en efectivo. II.4.5. El resultado fiscal y su financiamiento El financiamiento del Estado puede realizarse por medio de los im - pues tos o de endeudamiento, o la venta de activos. De acuerdo a cómo el gobierno se financie, puede tener efectos importantes sobre la distribución del ingreso y la riqueza o la eficiencia de los mercados. De la relación entre los ingresos y los egresos públicos se pueden definir tres situaciones básicas. Si los egresos son iguales a los ingresos públicos, el fisco se halla en una situación de equilibrio fiscal. Si los ingresos son superiores a los egresos, se da un superávit fiscal; y si se produce

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