LA ADMINISTRACION PUBLICA

TEMA 1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La palabra “Administración” empleada en su acepción más amplia, significa toda actividad, pública o privada, ordenada para alcanzar fines humanos, sean o no económicos, y también el conjunto de entidades u órganos que la ejercen. En el primer sentido se usa, cuando se habla de la idónea administración de una empresa, y en el segundo caso, cuando se dice que alguien ocupa un cargo en la administración de una empresa, sea ésta pública o privada.

Es por ello, que se debe puntualizar el doble aspecto de este concepto: hay una Administración en sentido subjetivo y otra en sentido objetivo, la primera es el órgano u organización que realiza la actividad y la segunda, la actividad misma, que es ordenar económicamente los medios de que dispone y usar de ellos para satisfacer las necesidades de los hombres.

En derecho público se utiliza la palabra “administración” en su significado estricto, exclusivamente en relación con el Estado y las entidades menores de carácter estatal que lo componen, como los Municipios, los Estados y los institutos autónomos.

1.1. Evolución del concepto de Administración

El Derecho Administrativo, al igual que todas las ciencias ha evolucionado, no ha permanecido estática en el tiempo en el tiempo; lo cual es lógico por cuanto las sociedades evolucionan, crecen y se desarrollan y el Derecho como ciencia no se ha quedado rezagado sino que ha evolucionado a la par de la sociedad. Pero el concepto de Administración no fue igual en todas las épocas, por eso vamos a estudiar esa evolución a la luz de las diferentes escuelas predominantes en Europa y el mundo a través del tiempo.

1.2. Aportes de las escuelas vienesas, francesas, alemana e italiana en la formación del concepto

Dentro de estos aportes se encuentran las siguientes doctrinas: Germánica, Francesa, Italiana, Criterio de Eloy Lares Martínez y Criterio de Salvador Leal; las cuales se describen a continuación.

1.2.1. Doctrina Germánica

Dentro de esta doctrina se encuentran las escuelas: Alemana y Vienesa; las cuales se describen a continuación.

a. Escuela Aleman

El notable administrativista alemán Otto Mayer a finales del s. XIX y principios del S. XX, expresa que en un principio se quería comprender bajo el término “gobierno” la actividad total del Estado: legislación, justicia y administración. Con la evolución estas tres (3) ramas se separaron, la justicia todos los asuntos de los tribunales ordinarios; la legislación que queda subordinada a un cuerpo representativo de la voluntad general. Por último, para toda actividad que no es ni justicia ni legislación se utiliza la palabra “administración”, para designar a una nueva rama de la actividad del Estado que no es legislación ni justicia.

En tal sentido, Mayer (1949) contempla la “administración” como una actividad del Estado que se ejerce bajo la autoridad del orden jurídico que él debe establecer. Por lo tanto, la administración es la actividad del Estado para realizar sus fines, bajo su orden jurídico.

b. Escuela Vienesa: Hans Kelsen, Adolf Merkl

Para esta escuela toda función del Estado es función creadora del derecho. El orden jurídico es un orden graduado en diferentes etapas de normas. La producción de una norma jurídica está regulada por una norma jurídica superior, y al mismo tiempo, la norma inferior creada por la superior regula el modo de creación de una norma jurídica subordinada a ella.

Para los grandes juristas de la escuela Vienesa toda la actividad del Estado es creadora del orden jurídico. En el proceso de creación jurídica, la norma del orden más elevado determina más o menos el contenido de la norma de grado inferior. Por lo tanto, la legislación es la aplicación del derecho, lo mismo que la administración y la justicia son ejecución de las normas legales. Por otra parte, la administración y la justicia son actos de creación del derecho.

Cada función del Estado se origina en el proceso formativo del orden jurídico, en virtud del cual se van produciendo sucesivamente y de manera escalonada, partiendo de la norma superior, que es la Constitución, por una inmediata derivación, que es la legislación, como ésta a su vez, al ejecutarse, da lugar a la ejecución o funciones ejecutivas, realizadas por un conjunto de órganos independientes (justicia) o bien subordinados (administración). Por lo tanto, la administración es actividad ejecutiva condicionada por las instrucciones mediante las cuales se interpreta la Ley.

1.2.2. Doctrina Francesa

Dentro de esta doctrina se encuentran las escuelas: Burdeos y Tolosa; las cuales se describen a continuación.

a. Escuela de Burdeos

Entre los autores franceses, especialmente durante la primera mitad del Siglo XX, la idea dominante para definir la “administración”, ha sido la noción de servicio público. Esta idea aparece en la doctrina y jurisprudencia francesas desde el siglo anterior y adquiere gran relevancia en las obras de León Duguit y sus discípulos Bonnard y Jéze, quienes forman la escuela de Burdeos.

La noción de administración dominante en Francia, sostenida por Duguit, corresponde al punto de vista material, o lo que es igual, al carácter interno de cada una de las funciones jurídicas del Estado.

Según Bonnard (1943) define la función administrativa como la función del Estado que trata de asegurar el funcionamiento de los servicios públicos, agregando los actos (acto-condición) por medio de los cuales realiza su objeto. En tal sentido, Jéze (1948) expresa que la principal misión de la administración es la de hacer funcionar los servicios públicos.

c. Escuela de Tolosa

Su principal exponente Maurice Hauriou, profesor de la Universidad de Tolosa, según este autor, el poder público y servicio público son las dos nociones fundamentales del régimen administrativo francés. El servicio público es la obra que la administración pública debe realizar y el poder público es el medio de realización.

1.2.3. Doctrina Italiana

Los autores italianos son toda la doctrina italiana de la primera mitad del s. XIX, el cual señalan como propósitos de la administración, la satisfacción de los intereses públicos y la conservación del derecho, es por ello, que la Finalidad e interés público son las notas dominantes en el derecho administrativo italiano. La administración es la actividad del Estado para realizar sus fines. Por lo tanto, Zanobini (1954) expresa que es la actividad práctica que el estado desarrolla para atender de manera inmediata, los intereses públicos que toma a su cargo para el cumplimiento de sus fines.

1.2.4. Criterio de Eloy Lares Martínez

Según este autor la administración

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