Las manifestaciones de impacto ambiental. Un análisis crítico

Las manifestaciones de impacto ambiental. Un análisis crítico. 

Dr. Exequiel Ezcurra*,
Centro de Ecología. UNAM

El autor revisa el complejo problema de los estudios de impacto ambiental en nuestro país y presenta alternativas concretas de solución.

"¡Oh, es excelente

Tener la fuerza de un gigante; pero es irónico

Usarla como un gigante!

¡Pero el hombre, el orgulloso hombre!

Vestido de una pequeña y breve autoridad-

Más ignorante de lo que cree estar seguro,

Su frágil naturaleza -como un simio enojado

Emplea ardides tan fantásticos frente al alto cielo,

Que hacen llorar a los ángeles

William Shakespeare

Measure for measure.

Las ideas que siguen están basadas en mi experiencia como investigador científico dedicado desde hace más de diecisiete años a realizar estudios de impacto ambiental, como en mi breve paso (unos treinta meses) por el Instituto Nacional de Ecología. Antes que nada, quiero agradecer la invitación del ingeniero Pedro Alvarez Icaza a participar de este foro de consulta popular sobre política ambiental, y quiero decir públicamente que conozco -de manera personal y directa- lo difícil y desgastante que es trabajar en la administración pública con una intención honesta, y tratar de sacar adelante logros y avances. Sobre todo, aprecio los esfuerzos de nuestros administradores ambientales del gobierno federal, en un momento particularmente difícil en lo económico y financiero. Mirando -desde mi retomado puesto de investigador universitario- los esfuerzos que realiza la nueva administración, no puedo sino recordar la frase de Gloria Trevi: ¡Qué bueno que no soy Lady Di ! Conozco demasiado bien las angustias que deben estar pasando para desarrollar sus ideas y proyectos sepultados bajo el alud de demandas que genera la administración pública. 

Quisiera tocar críticamente algunos puntos que considero especialmente relevantes respecto de la figura de la manifestación de impacto ambiental (MIA), y analizar algunas alternativas que creo importantes para mejorar esta importantísima figura legal. 

1. ¿Quién puede realizar estudios de impacto ambiental? 

El Reglamento de Impacto Ambiental de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente establece que debe existir un padrón de prestadores de servicios registrado ante el gobierno federal, y se ha asumido históricamente que este padrón es requisito indispensable para poder realizar estudios de impacto ambiental (EIA). En la práctica, el padrón tiene un inmenso número de inconvenientes que cuestionan su legitimidad y obligan a reflexionar seriamente acerca de la necesidad de modificar el reglamento de la ley en esta materia. Por un lado, conozco de muchas empresas que registran un impresionante listado curricular de investigadores al ingresar al padrón, y que luego realizan sus estudios con técnicos bisoños, sin experiencia, entregando frecuentemente estudios de pésima calidad. El ingreso al padrón no acredita necesariamente la calidad de los estudios que se harán en el futuro. Por otro lado, al otorgar a un funcionario federal la función discrecional de calificador de la calidad técnica de un profesionista, se le confiere una atribución similar a la de una institución de educación superior o a la de un colegio profesional, capaz de calificar profesionalmente la primera, y de otorgar registros profesionales el segundo, atribución que, según entiendo, no corresponde legalmente -ni debe corresponder- al Instituto Nacional de Ecología. Finalmente, la capacidad de decidir sobre quién puede y quién no puede realizar estudios profesionales, es una atribución que deja abierta la posibilidad de canalizar, a través de ella, rivalidades profesionales, rencillas de grupos, o formas de presión moral que debieran ser ajenas a la función gubernamental. 

La existencia misma del padrón, tal y como se ha implementado, es y ha sido motivo de indefiniciones jurídicas que generan problemas substanciales sobre la administración del gobierno. ¿Qué pasa, por ejemplo, si un centro de investigación que el CONACyT califica como de excelencia, con investigadores reconocidos y premiados por su capacidad técnica, con ecólogos certificados internacionalmente por sociedades de técnicos y consultores ambientales, y con atribuciones reconocidas legalmente para otorgar títulos profesionales en ciencia y tecnología ambiental, decide realizar un estudio de impacto ambiental sin inscribirse al padrón? ¿Con qué facultades puede el Instituto Nacional de Ecología negar una capacidad profesional que otros organismos del propio gobierno federal han reconocido y premiado? ¿Qué pasaría, por otro lado, si por ejemplo un investigador, premio nacional de ciencias, no recibiera su inscripción en el mismo padrón? Entiendo que no es fácil resolver estas indefiniciones, dado que la existencia misma del padrón está indicada en el Reglamento de la Ley, pero creo que sin duda estos asuntos deben ser analizados con cuidado y que la posible modificación del Reglamento debe ser estudiada cuidadosamente. Según la experiencia pasada, puedo afirmar que la inscripción en el padrón como requisito ineludible no garantiza la calidad de los EIA que se harán en el futuro, y sí genera en cambio, una fuerte tensión sobre el mismo sistema que busca proteger.

2. ¿Quién es responsable de los estudios de impacto ambiental? 

Actualmente, las MIA son presentadas por la empresa responsable del proyecto de desarrollo, normalmente indicando que el estudio ha sido realizado por determinada firma consultora. El único documento que comúnmente acompaña a la manifestación, es una carta de presentación. Sin embargo, la filosofía detrás de una MIA es que, como su nombre lo sugiere, el estudio se debería presentar bajo protesta de decir verdad (de ahí la palabra manifestación, en el sentido de que el declarante manifiesta bajo protesta en un documento con valor legal). En la práctica, sin embargo, un número muy grande de estudios que llegan al INE presentan datos inventados; listados piratas de especies (es decir, copiados de publicaciones que no son citadas, y que con desafortunada frecuencia provienen de lugares que ni siquiera son cercanos al sitio de estudio); caracterizaciones falsas de suelos; datos fisicoquímicos fabricados por aproximación a otros estudios pero presentados como originales y exactos; en fin, muchos estudios presentan datos y observaciones fraudulentas. ¿Puede procederse legalmente en un caso así? Desafortunadamente, no. La razón es que la empresa que presenta la manifestación puede aducir que de buena fe está presentando los datos que le fueron entregados por la consultora, y la consultora, a su vez, puede aducir que los datos que entregó a la empresa fueron veraces, pero que fueron cambiados por la empresa antes de presentar el estudio al gobierno. Como nadie ha firmado el estudio en sí mismo, es imposible demostrar quién es el responsable real del fraude. 

En la práctica, creo que ambas cosas ocurren. Hay empresas que, si el estudio que les presenta la consultora no apoya sus objetivos de desarrollo, lo cambian antes de entregarlo; como también hay consultoras poco escrupulosas que son capaces de presentar datos fraudulentos con tal de bajar sus costos, cumplir en tiempo o satisfacer las demandas de su cliente. Es necesario resolver este problema y que las MIA recuperen el sentido real que tienen en otros países, es decir, que sean realmente manifestaciones presentadas bajo protesta, y que la firma consultora se haga realmente responsable -bajo la posibilidad de una sanción legal- de la veracidad de la documentación entregada. 

3. ¿Cómo hacer estudios de impacto ambiental? 

Una especie biológica es, según algunos expertos, lo que un buen especialista reconoce como tal. Una tautología semejante campea actualmente en los EIA (y dicho sea de paso, también en los estudios de ordenamiento ecológico). Un buen estudio es lo que cada consultora define como tal, dada la increíble orfandad metodológica y conceptual en que se encuentra el campo de los EIA. No existe un texto editado en México que sirva como guía metodológica para su realización, y las definiciones del reglamento de la ley son conceptualmente muy pobres. Tampoco existe ningún texto extranjero que sea rutinariamente utilizado como manual metodológico. Así, si el estudio es hecho por biólogos, con desafortunada asiduidad girará alrededor de listados de especies y largas descripciones del ambiente. Si, en cambio, lo realizan arquitectos, con demasiada asiduidad consistirá de evaluaciones gráficas del uso urbano del suelo. Por falta de una verdadera guía conceptual, los elementos integradores y verdaderamente interdisciplinarios, requisitos fundamentales para un estudio de este tipo, faltan en la manifestación final. 

Este vacío conceptual es aún más notable en los estudios de riesgo. He podido observar que para buena parte de las consultoras que trabajan en este campo, la definición exacta de lo que es un estudio de este tipo resulta difusa y parcial. La mayor parte de las consultoras registradas los conciben como listados de los sitios de ubicación de materiales peligrosos y enumeraciones de las medidas de emergencia -posiblemente como resultado de la tragedia de Guadalajara de hace tres años. Debo decir, que así concebían en 1994 el concepto de riesgo la mayor parte de los técnicos gubernamentales. Tibiamente, algunos epidemiólogos comienzan a solicitar su registro en este campo, con una visión de riesgo como contingencia o peligro para la salud humana. Las primeras solicitudes de inscripción en el padrón de estudios de riesgo bajo este enfoque médico-epidemiológico, ingresadas en 1993, fueron rechazadas porque según los técnicos gubernamentales de ese entonces, dichos estudios no tenían nada que ver con los problemas de salud humana. En diciembre de 1994 aún no había solicitudes de actuarios y estadísticos para lo que, posiblemente, es una de las áreas de análisis de riesgos como disciplina científica: la evaluación probabilística de riesgo. 

En 1994 realicé una breve encuesta preguntando a todos los técnicos del gobierno que encontré en reuniones sobre asuntos relacionados, cuántos de ellos habían leído realmente en detalle algún libro sobre el tema de análisis de riesgo, y estaban en capacidad de discutir conmigo los elementos fundamentales de la teoría. En todos los casos la respuesta fue que desconocían por entero la disciplina, y que operativamente la manejaban en su primera acepción: como listado de sitios de ubicación de materiales peligrosos y enumeraciones de las medidas de emergencia. 

En resumen, creo que es fundamental desarrollar manuales o guías conceptuales que sirvan para poner los problemas de impacto ambiental en perspectiva, que rompan con las ataduras disciplinarias y obliguen a realizar EIA en una perspectiva unificada, dentro de una verdadera pluralidad de disciplinas profesionales, y con una real capacidad de resolver los graves problemas que se pretenden solucionar por medio de las MIA. 

4. ¿Quién evalúa las manifestaciones de impacto ambiental? 

Actualmente, el Reglamento de Impacto Ambiental establece que las manifestaciones presentadas al gobierno federal deben abrirse a su consulta pública, con el objeto de recoger las opiniones de la sociedad civil. Este mecanismo pretende cumplir un rol similar al de las audiciencias públicas que se realizan en varios países de Europa y Norteamérica. El mecanismo más común para cumplir con el objetivo de la consulta pública es la publicación en la Gaceta Ecológica del listado de las MIA que se encuentran a disposición del público. Sin embargo, dado que la gaceta sale normalmente con atraso por los serios problemas de presupuesto que normalmente aquejan al gobierno federal, en la practica la mayor parte de las MIA no pasan por un proceso real de consulta con la sociedad civil, y son dictaminadas de manera más o menos discrecional por técnicos del INE con la firma y aprobación final del director general. Este procedimiento genera una tensión verdaderamente desgastante sobre los técnicos encargados de la preparación de los dictámenes, quienes con frecuencia realizan una verdadera lucha contra el tiempo, tratando heróicamente de digerir una inmensa masa de estudios, de evaluar su contenido, y de preparar lo más desapasionadamente posible la resolución final. Durante ese proceso, los técnicos encuentran presiones más o menos solapadas de todo tipo, donde tanto empresas como grupos ecologistas pretenden hacerles llegar sus propios puntos de vista, y donde los mandos superiores exigen al mismo tiempo rapidez en el dictamen, excelencia en la argumentación y coherencia con los puntos de vista del funcionario superior. 

Creo que dos objetivos fundamentales deben buscarse para perfecccionar la MIA como instrumento legal. Por un lado, deben encontrarse mecanismos para que la consulta pública funcione de manera más amplia y efectiva. Por otro lado, debe tratarse de romper con la discrecionalidad en el dictamen, apoyando el trabajo de los técnicos gubernamentales con técnicos externos del más alto nivel. 

a) Consulta pública efectiva. Para logar una efectiva consulta pública, debería elaborarse un directorio de instituciones (empresas, institutos de investigación, universidades, grupos ecologistas, oficinas gubernamentales) a las cuales se les informe de manera oportuna de la existencia de MIA que van a ser dictaminadas y que se encuentran a disposición del público. El Directorio Verde, elaborado en 1993 por el INE, podría conformar una lista inicial de correos, la cual podría crecer y depurarse en corto tiempo. Al mismo tiempo, podrían usarse las facilidades que brinda el correo electrónico para informar sobre este importante asunto. 

b) Dictámenes objetivos. Los dictámenes de las MIA podrían acelerarse notablemente si se les diera a las empresas la posibilidad de contratar a un dictaminador externo (una persona física con responsabilidad legal) que emita un juicio sobre el estudio presentado por una firma consultora. De esta manera el INE se limitaría a autorizar los proyectos con evaluación externa favorable, reservándose el derecho, junto con la PROFEPA, de auditar algunos de los dictámenes y de sancionar y/o quitar el registro de aquellos analistas externos que incurriesen en aceptación de datos falsos o en omisiones serias. Aún en el caso en que el INE decidiera revisar cada una de las MIA, el dictamen preliminar puede acortar la duración de la revisión a una fracción del tiempo que se emplea actualmente. Adicionalmente, la opinión previa de un experto de alto nivel daría al técnico del INE una mayor seguridad sobre la resolución final. El listado de dictaminadores externos podría proponerlo el Consejo Consultivo de Ciencias, la Academia de la Investigación Científica, y/o los colegios profesionales, de manera que la responsabilidad de la elección del cuerpo de expertos sea externa al gobierno federal y más libre, por lo tanto, de presiones de tipo administrativo. 

5. ¿Qué se puede predecir a partir de un estudio de impacto ambiental? 

Por su misma naturaleza, las ciencias ambientales tratan sobre sistemas complejos, con comportamiento matemático no lineal, donde la predicción de impacto con exactitud se hace difícil, sino imposible, en muchos casos. Sin embargo, dentro de la imperiosa necesidad de unificar metodológicamente la disciplina del impacto ambiental, existe también la necesidad de mejorar nuestra capacidad predictiva. Técnicas novedosas como la simulación por escenarios, los lenguajes de inteligencia artificial, la simulación no numérica, los sistemas de información geográfica acoplados a modelos probabilísticos, el mapeo temático digital, las técnicas estadísticas multivariadas aplicadas a la resolución de conflictos y el análisis de conjuntos difusos, entre varias otras, permiten poner en contexto y analizar cantidades grandes de datos que hace unos años hubieran sido considerados confusos, subjetivos, no cuantitativos y básicamente no apropiados para la predicción exacta y rigurosa. Muchas de estas técnicas, además, permiten incorporar las opiniones de expertos y de grupos sociales a las predicciones de los modelos de impacto, con el objeto de ponderar riesgos y ponerlos en una verdadera dimensión de importancia social. La predicción del impacto ambiental, por lo menos a nivel cualitativo y dentro de las variables que interesan a los sectores sociales involucrados, es posible y debe ser buscada como elemento de prospectiva y de análisis. 

Quisiera, en ese sentido, cerrar estas reflexiones con un texto de Alejandro de Humboldt en el que describe la cuenca de México, tomado del Ensayo Político sobre el Reino de la Nueva España, y escrito originalmente a finales del siglo XVIII, poco antes de la Independencia. Este texto conforma, a mi entender, la segunda manifestación de impacto ambiental de México (la primera son los textos de Antonio de Alzate en contra de las obras de drenaje de la Cuenca de México). Sus predicciones no podrían ser más exactas, en lo cualitativo, si las hubiera escrito hoy, casi doscientos años más tarde. 

“Parece, pues, que

los primeros conquistadores quisieron que el hermoso valle de Tenochtitlan se pareciese en todo al suelo castellano en lo árido y despojado de vegetación. Desde el siglo XVI se han cortado sin tino los árboles, así en llano sobre lo que está situada la capital como en los montes que la rodean. La construcción de la nueva ciudad, comenzada en 1524, consumió una inmensa cantidad de madareas de armazón y pilotaje. Entonces, se destruyeron, y hoy se continúa destruyendo diariamente, sin plantar nada nuevo, si se exceptúan los paseos y alamedas quelos últimos virreyes han hecho alrededor de la ciudad y que llevan sus nombres. La falta de vegetación deja el suelo descubierto a la fuerza directa de los rayos del sol, y la humedad que no se había ya perdido en las filtraciones de la roca amigdaloide básaltica y esponjosa, se evapora rápidamente y se disuelve en el aire cuando ni las hojas de los árboles ni lo frondoso de la yerba defiende el suelo de la influencia del sol y vientos secos del mediodía".

"Como en todo el valle existe la misma causa, han disminuído visiblemente en él la abundancia y la circulación de las aguas. El lago de Texcoco, que es el más hermoso de los cinco, y que Cortés en sus cartas llama mar innterior, recibe actualmente mucha menos agua por infiltraciones que en el siglo XVI, porque en todas partes tienen unas mismas consecuencias los descuajos y la destrucción de los bosques." 

* Apartado 70-275. Cd. Universitaria

C.P. 041510, México, D.F.

Correo electrónico: eezcurra@

miranda.ecologia.unam.mx