Naturaleza Jurídica Del Presupuesto

NATURALEZA JURIDICA DEL PRESUPUESTO

“Boletín Mexicano de Derecho Comparado”

Nueva Serie, Año XXVIII, Nº 82, Enero-Abril 1995.

María De La Luz Mijangos Borja.

Planteamiento del problema; carácter de la participación del poder legislativo:

• Función administrativa de control político y jurídico, o

• Función formal y materialmente legislativa.

Presupuestos para su estudio;

• Condiciones socio económicas o políticas prevalecientes

• Naturaleza de la forma de gobierno

• Grado de equilibrio entre poder legislativo y ejecutivo

Antecedentes:

Paul Laband, “Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preussischen Verfassungs Urkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes”.

Estudio sobre el conflicto surgido con motivo de la negativa de la Cámara de Diputados a aprobar el presupuesto presentado por el Rey de Prusia para cubrir el programa de gastos militares y de guerra.

Opina que la voluntad del Rey se encontraba sobre el sistema parlamentario, porque la constitución regulaba una monarquía que facultaba al rey a frenar al parlamento, el cual podía a su vez influir en los actos del monarca, pero no imponerle jurídicamente su voluntad. La soberanía residía en la voluntad del monarca, quien otorgaba la constitución, autolimitando su poder.

Wilhelm I por conducto del canciller Otto Von Bismark obtiene inconstitucionalmente la aprobación del presupuesto con el apoyo de la Herrenhaus, contra la voluntad de la Landestag.

Con el triunfo de Prusia sobre Austria, quedó justificada y la Landestag regularizó los gastos militares erogados desde 1862.

Con base en los hechos histórico políticos, desde una construcción jurídica formalmente pura (positivista), sustenta la supremacía del monarca frente al parlamento, para evitar la paralización administrativa del Estado.

A partir de este concepto, elabora la Teoría Dualista de la Ley:

1) Leyes en sentido material, que contienen una norma jurídica que proviene del poder legislativo, la que crea derechos y obligaciones para los gobernados.

2) Leyes en sentido formal, que expresan un acuerdo entre el rey y el parlamento, sin afectar la esfera jurídica de los gobernados, pues se refieren al funcionamiento interno de la administración.

En este sentido, la ley que aprueba el presupuesto es una ley formal que constituye un acto puramente administrativo. Por tanto, la infracción a dicha ley no implica responsabilidad frente a los particulares, solamente representa una responsabilidad política frente al Legislativo.

Asimismo, la ley del presupuesto se encuentra vinculada a leyes financieras y al ordenamiento jurídico preexistente, al que se encuentra subordinada, por tanto el parlamento no puede innovar ni modificar el presupuesto.

En caso de que el parlamento no apruebe el presupuesto, caben dos hipótesis:

a) En caso de que la ley de presupuesto no se elabore por el ejecutivo o no se apruebe por el legislativo oportunamente, y la constitución no contemple tal caso, se debe prorrogar provisionalmente la vigencia del presupuesto anterior.

b) En caso de conflicto entre el ejecutivo y el legislativo por el cual este último no apruebe el presupuesto, es legítima la gestión financiera del Estado sin un presupuesto aprobado, con base en las leyes sustantivas que lo crean o establecen, y bajo las cuales se efectúan la mayoría de los gastos y se obtienen los ingresos públicos, salvo los ingresos anuales y los gastos facultativos.

En desarrollo de la Teoría Jurídica expuesta, Jellinek, Ardnt, Bornhak, Von Martitz y Otto Mayer sostienen que el parlamento tiene el deber de aprobar el presupuesto, como acto puramente administrativo y formal.

En Francia, se aportan dos ideas que complementan esta teoría:

1) El presupuesto es un acto de autorización

2) El presupuesto no es un acto unitario, sino un acto jurídico complejo, y cada uno de sus elementos constitutivos responde a naturalezas jurídicas diversas.

Jezé y Duguit distinguen en el presupuesto, como acto jurídico complejo:

a) Estados de previsión de gastos e ingresos anuales del Estado.

b) Autorización que vota el parlamento, la que constituye un acto administrativo formalmente legislativo.

En consecuencia, el presupuesto constituye dos actos jurídicos distintos en un solo documento formal, por tanto debe separarse el presupuesto de gastos del presupuesto de ingresos, dado que los egresos se autorizan como una acto administrativo que crea una situación jurídica subjetiva para el ministro que lo ejerce y para los acreedores del Estado. En cambio, el presupuesto de ingresos, en materia tributaria, cuando opera el principio de anualidad, tiene la naturaleza de una ley en el sentido material; y en relación con los ingresos patrimoniales, o cuando no opera el principio de anualidad, y por tanto los impuestos son permanentes, se trata de una operación administrativa que no crea derechos ni obligaciones.

En Italia, se reconoce el derecho del parlamento a rechazar íntegramente el presupuesto, y en tal caso se proponen dos vías de solución:

1) Ley del presupuesto puramente formal, como un derecho de vigilancia financiera:

a) Acto legislativo en sentido formal

b) Ley vinculada al ordenamiento jurídico preexistente que no puede derogarlo ni modificarlo.

2) Nuevo sentido al acto de denegación del presupuesto, el cual sería inconstitucional y su contenido de carácter político, que produciría la dimisión del ministro o del mismo gobierno, o incluso que podría continuar la gestión pública aún sin la autorización del parlamento, por medio del decreto-ley.

Teorías opuestas:

Franz Von Myrbach Rheinfeld;

Afirma que los actos que emanan del parlamento, dentro del procedimiento constitucional, constituyen leyes en el sentido material, así como que se trata de un acto jurídico único e indivisible, que puede modificar

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