Probreza y acceso al suelo urbano. Аlgunas interrogantes sobre las politicas de regulacion en Аmerica Latina

PROBREZA Y ACCESO AL SUELO URBANO. ALGUNAS INTERROGANTES SOBRE LAS POLITICAS DE REGULACION EN AMERICA LATINA

NORA CLICHEVSKY

SANTIAGO DE CHILE, DICIEMBRE 2003.

La regularización ha sido objeto de múltiples programas desde hace varias décadas, pero aún son escasas las evaluaciones sobre los mismos. Si bien algunos de los países de la región implementaban programas de regularización desde hace décadas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) llevada a cabo en Estambul en 1996, donde se definió la Seguridad de la Tenencia de la Tierra como una de las dos políticas básicas a desarrollar a nivel mundial, ha tenido gran repercusión en los distintos países y se han comenzado programas de regularización, muchos de ellos con financiamiento internacional.

Los programas de regularización han surgido a partir de la existencia de la irregularidad ilegalidad/informalidad en las formas de ocupación del suelo y de construcción del hábitat urbano; es una forma de su reconocimiento, de registrar que grandes porciones de la ciudad existen y se rigen por sus propias reglas, que son distintas de aquellas de la formalidad. Resulta difícil precisar el concepto de informalidad, ya que se trata de una categoría residual, que se define por lo que no es. Ello explica los numerosos problemas prácticos que se encuentran en los procesos de formalización.

Durante la década de 1990, así como la descentralización y privatización emergieron como nuevos paradigmas de desarrollo, se hizo evidente la importancia fundamental de los gobiernos municipales en la gestión y orientación de los procesos de desarrollo urbano. Por lo tanto, el aumento de la pobreza y por lo tanto de la informalidad urbana y la imposibilidad-desde las políticas del Estado-de brindar soluciones a las mismas, como se especulaba hace décadas, a partir de la construcción de unidades de viviendas para cubrir las necesidades del creciente déficit, definió la necesidad de encarar el problema de la ciudad ilegal a partir de su legalidad, de su regularización. Surgieron nuevas generaciones de proyectos de mejoramiento urbano ambiental de la ciudad así como nuevos programas de legalización.

PROBEZA E INFORMALIDAD EN EL ACCESO AL SUELO URBANO

Las condiciones de pobreza y el funcionamiento del mercado legal de tierras definen las posibilidades que tiene la población de acceder a vivir en una determinada área urbana. Un porcentaje variable, pero considerable y que en algunos países se ha incrementado, habita en situaciones de ilegalidad, como una acentuada vulnerabilidad tanto jurídica como urbano ambiental.

LA SITUACION ACTUAL DE REGULARIZACION EN PAISES LATINOAMERICANOS.

Las políticas sobre regularización del mercado del suelo urbano, tanto en sus aspectos de producción como de comercialización han influido, decisivamente en el acceso de la población a los mercados de tierra y vivienda y los tipos de informalidad, así como en la configuración actual de las ciudades, las mismas no implicaron una intervención significativa en el mercado tendiente a favorecer el acceso a la tierra de los sectores sociales de menores ingresos. Por el contrario, muchas veces brindaron – y brindan actualmente – apoyo a los sectores mas concentrados del capital inmobiliario y financiero.

Durante los rápidos procesos de urbanización de América Latina, solo unas pocas de sus mas importantes ciudades poseía instrumentos de planificación urbana y las escasas propuestas sobre la tierra se elaboraban desconociendo el funcionamiento del mercado legal, tanto en los aspectos de la producción como se coloca más abajo.

Las políticas más o menos exigentes implementadas desde hace varias décadas, según los distintos países de la región, sobre la calidad urbana que debe poseer la tierra urbana, tienen implicancias diferentes para el funcionamiento del mercado y para los sectores pobres, en particular. Mientras que en Perú y Brasil entre otros países, la ilegalidad del suelo fue históricamente muy alta, en Argentina era mínimo, debido a las políticas de regularización.

Venezuela fija el limite urbano y usos de la tierra a través de la zonificación, y exigen obras de infraestructura en la tierra a incorporar a las áreas urbanas, desde los años cincuenta del siglo pasado, teniendo un efecto similar al de la legislación peruana: la ilegalidad es la forma que poseen los pobres urbanos de localizarse en las ciudades. En síntesis, regulaciones mas laxas, como en Argentina han significado incorporar a las áreas urbanas tierra de escasa calidad urbano ambiental, pero legal. Mientras que otras legislaciones más exigentes han significado mayor informalidad. Es decir, que las que podrán parecer regulaciones optimas desde el punto de vista técnico, han tenido impactos negativos para la población de bajos recursos. Por otra parte, regulaciones que parecen más equitativas, también han tenido impactos negativos, como es el caso de Brasil. Es importante también mencionar los costos que poseen la regulación urbana en términos del derecho.

COMERCIALIZACION DEL SUELO URBANO

En muy escasos países se han implementado regulaciones específicas sobre la comercialización del suelo urbano, generalmente la compraventa de tierra se rige por los Códigos Civiles de cada país y sus respectivas reglamentaciones, y los Códigos Panales, para el caso de las infracciones. El crédito publico para la compra de tierra no ha existido; solo el crédito privado, pero sin ninguna regulación, y por lo tanto con condiciones respecto a las garantías, intereses, formas de pago, etc., totalmente por fuera de las posibilidades de la población de bajos ingresos.

PROGRAMAS DE REGULARIZACION

Los programas de regularización en especial aquellos implementados en los últimos años, poseen como objetivos explícitos la integración definitiva del hábitat irregular a la ciudad formal, el alivio a la pobreza, la reducción de la violencia y la inclusión social urbana. Para la población que participa en el proceso, la regularización debe significar seguridad de permanencia, reconocimiento de su propiedad e inversión, y posibilidades de incorporarse al mercado formal del suelo y la vivienda. Sin embargo, la mayoría de los programas han logrado resultados muy parciales y en algunos casos negativos. Por otro lado, ello se debe a las restricciones macro económicas, y por otro lado, a que las políticas han sido formuladas sin considerar la compleja realidad a las que se aplican.

Las políticas se orientan a solucionar dos tipos de problemas relacionados directamente con la ilegalidad: los asuntos relacionados con el dominio y aquellos que se refieren a aspectos urbanos – ambientales. El ámbito desarrollado con mayor frecuencia ha sido el primero, por poseer menos costo, por la seguridad que significa la tenencia y por la hipótesis que lleva consigo, acerca de la mejora del hábitat que se produce cuando la población posee la propiedad, además de la posibilidad de ser objeto de crédito bancario. Algunos programas poseen un tercer objetivos, relacionado al rescate ético de los pobladores que habitaban la ciudad de forma segregada, social y espacialmente, con el objetivo que se conviertan en ciudadanos plenos; es una política de inclusión social (Alfonsín, 1999).

LOS PROGRAMAS IMPLEMENTADOS EN AMERICA LATINA

En Argentina, la regularización es un proceso relativamente reciente. La Constitución Argentina no hace referencia a la situación de ilegalidad urbana y su necesidad de regularización, ni define la función social de la propiedad; a diferencia e otros países latinoamericanos, en la reforma constitucional aprobada en 1994 no se han incluido estos temas. La regularización de tierras privadas se rigen por el Código Civil y la regularización de dominio de los bienes del Estado Nacional posee un marco normativo especifico a partir de la Ley de Emergencia Económica N° 23.697/89 y otras disposiciones legales. Las políticas más importantes a nivel nacional, son el Programa Nacional de Tierras Fiscales – Programa Arraigo, cuyo objetivo es la regularización tanto de dominio como urbano ambiental de las tierras ocupadas de propiedad de la Nación, y la Ley 24.374/94, exclusivamente de legalización de tierras privadas, en ambos casos, la implementación es descentralizada a los gobiernos locales.

En Brasil, la Constitucion de 1988 incluyo el concepto de función social de la propiedad y se institucionalizo a nivel nacional la Regularizacion de dominio, a partir de la cual la mayoría de las Constituciones Estadales, Leyes Organicas Municipales y Planes Directrices realizados en los inicios de Estatutos de la Ciudad, aprobado en 2001, completo la institucionalización, reconociendo el derecho social de todos los habitantes de los asentamientos informales a la vivienda, creando y reglamentando varios instrumentos. El esfuerzo pionero en programas completos de regularización fueron realizados por los Municipios de Recife y Belo Horizonte, seguidos por los de Diadema y Rio de Janeiro, en la década de los ochenta, pero fue a partir de 1989, cuando las experiencias se multiplicaron. Recife implemento el Plano de Regularización de las Zonas Especiales de Interés Social – PREZEIS y Rio de Janeiro el Programa de Regularización de loteos; en ambas se posibilito la participación integral de la Comunidad y del Conjunto de las organizaciones de la ciudad involucradas en la temática para formular y ejecutar políticas. Entre 1993 y 1996, en 45 de los mayores municipios del país, el número de familias beneficiadas con la urbanización de asentamientos fue de 97.549 y los programas

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