Reforma De La LRBRL

Tres notas explicativas sobre el sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local

31 de diciembre de 2013

Tres notas explicativas sobre el sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: limitación de la autonomía local, recentralización y redefinición de los mercados de provisión de servicios locales

Sumario: I. Sentido y orientación de la reforma legal. II. La nueva ley como muestra de la debilidad de la garantía de la autonomía local en el ordenamiento jurídico español. III. La reforma como mecanismo de redefinición en clave centralizadora de las competencias sobre régimen local. IV. Planteamientos de fondo sobre eficiencia y gestión de servicios públicos: redimensionamiento de los mercados de servicios y gestión privada de los mismos. V. Algunas conclusiones y críticas al modelo plasmado en la ley de reforma local.

I. Sentido y orientación de la reforma legal

La tramitación parlamentaria de la Ley de racionalización y sostenibilidad en la Administración Local (en adelante, LRSAL) ha resultado, como es sabido, mucho menos azarosa y complicada, merced a la sólida mayoría parlamentaria con la que cuenta el gobierno, que todo el proceso previo de elaboración de la norma. A los cambios sucesivos que fueron padeciendo los diversos borradores presentados durante meses por los órganos que han diseñado la reforma, encabezados por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), se añadió el varapalo que el Consejo de Estado por medio de su Dictamen de 26 de junio de 2013 propinó al Anteproyecto de la norma (en adelante, ALRASL) que finalmente había presentado el gobierno, lo que obligó a nuevas modificaciones. Finalmente, tras sucesivas rectificaciones, el texto remitido por el Gobierno como Proyecto de ley (en adelante, PLRASL) ha acabado convirtiéndose, sin excesivas modificaciones de calado, en la ley finalmente aprobada en Cortes. Una norma, la ya referida LRSAL, Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (publicada en el BOE del 30 de diciembre de 2013) que se parece muy poco o casi nada a las primeras propuestas lanzadas por el Gobierno.

Conviene recordar que estas primeras propuestas que fueron acogidas con enorme escepticismo por casi todos los especialistas en régimen local español (escepticismo referido tanto a la conveniencia de una reforma planteada en esos términos como en lo que tenía que ver con su encaje constitucional) y que incluso en su formulación más suave, tras constatarse que tampoco las propias administraciones implicadas (las locales) ni las Comunidades Autónomas mostraban el más mínimo entusiasmo, recibió las severas críticas ya referidas del Consejo de Estado. De manera que han desaparecido algunas de las líneas de reforma con más fuerza inicialmente presentadas, tales como la forzosa desaparición masiva de entidades locales menores o de entidades locales de tamaño superior al municipio e inferior a la provincia de tipo colaborativo o asociativo; el establecimiento de procesos de fusión forzosa de los municipios más pequeños y con problemas para gestionar correctamente ciertos servicios; e incluso la previsión de que las Diputaciones provinciales pudieran a partir de la constatación de la ineficiencia en la prestación de ciertos servicios (medida a través de un difuso “coste estándar”) asumir directamente de forma masiva e imperativa la gestión de muchos servicios públicos locales de municipios de menos de 20.000 habitantes.

En la norma finalmente aprobada todas estas propuestas iniciales han dejado un rastro evidente, pero en las soluciones finalmente adoptadas hay más de voluntariedad y menos de coactividad, por lo que muchas de ellas aparecen como ideas y principios a los que tender pero ya ayunas, en la mayor parte de los supuestos (aunque no en todos), de los mecanismos que permitían su imposición imperativa por parte del Gobierno con los que quedaban mucho más respaldadas en los primeros borradores. Sin embargo, conviene tener muy presente que los objetivos últimos no han cambiado tanto y, aunque sólo se aprecien en el texto finalmente aprobado algunos restos de esa pretensión de forzar ciertos cambios, el esquema último de régimen local que moldea la norma no es tan diferente[1]. Resulta por ello esencial prestarle atención teniendo en mente de dónde vienen algunas de las propuestas, por mucho que hayan quedado en algunos casos muy atenuadas.

Este proceso de transformación se enmarca, por otro lado, y como es sabido, en la necesidad de acometer reformas de calado en la Administración española en sus diferentes niveles. Un diagnóstico que además no es sólo interno o político sino que viene también desde fuera, por ejemplo en forma de condicionalidad por los fondos que los diversos mecanismos de rescate bancario han puesto a disposición, en forma de “crédito muy ventajoso”, de España para afrontar la reestructuración de algunas entidades financieras. Obligaciones que incluso son jurídicas y han sido contraídas con Europa y constitucionalmente integradas en nuestro ordenamiento, al menos en lo referido a la necesidad de ahorro –obviamente, no en cuanto a cómo conseguirlo o en cómo lograr mejoras de eficiencia, donde hay un margen político y de Derecho interno evidente-. Es en este contexto en el que se enmarcan los trabajos del INAP que han dado lugar a esta reforma local, junto a otros esfuerzos –de resultados también magros hasta la fecha- como los acometidos por la CORA (Comisión para la Reforma Administrativa), que se ha limitado hasta la fecha a proponer reordenaciones menores en la gestión interna de la Administración del Estado y a difundir informes sobre la conveniencia de eliminar “duplicidades” que siempre van en la línea de pedir la eliminación de entes autonómicos caso de que se entienda que existe una de ellas. La reflexión general sobre la reforma administrativa que de este proceso se deduce es, por ello, más bien pobre en sus contenidos y ambiciones, poco original y recentralizadora sin más en cuanto a su orientación política y por todo ello escasamente satisfactoria desde la perspectiva tanto del ahorro como de la eficiencia, que exigirían un análisis más matizado y fundamentado, por un lado, así como intervenciones con más contenido, por otro. Señala Muñoz Machado (2013) que, en este contexto, y ante la necesidad de lograr un ahorro de 8.000 millones de euros (exigido por la Unión Europea y que borrador tras borrador, proyecto a proyecto, han pasado de ser explicados por sus promotores como generadores de un ahorro anual a ser luego unas economías bianuales, para luego pasar a ser el ahorro del período

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