Tierra social y desarrollo urbano: experiencia y posibilidades

Tierra social y desarrollo urbano: experiencia y posibilidades1

Este trabajo da cuenta de la problemática generada por el proceso de urbanización en tierras ejidales y comunales y de las políticas públicas instrumentadas para su solución. Destaca las condiciones jurídicas y programáticas que abren una opción para la incorporación de suelo social al desarrollo urbano, con énfasis en la constitución de sociedades mercantiles inmobiliarias.

Emma E. Aguado Herrera

Francisco Hernández y Puente

Introducción

El proceso de urbanización de México que se ha venido dando desde la década de los cuarenta, trajo aparejada una serie de factores colatera- les que han hecho de él un fenómeno complejo, cuya problemática ha rebasado con mucho los empeños gubernamentales de planeación y ordenamiento territorial. Las implicaciones de lo anterior se han dejado sentir a través de la afectación de suelo social y se expresan en el precarismo urbano que ha caracterizado el crecimiento de nuestras ciudades.

Este tipo de desarrollo urbano ha sido sujeto de atención, sobre todo a partir de los primeros años de la década de los setenta, por parte del gobierno federal y de los gobiernos locales, quienes han buscado solucionar la problemática generada a través de la instrumentación de diversas políticas públicas que llevaron a la creación de instancias y a la ejecución de programas y proyectos, buscando dar una salida a la irregularidad y a la creciente necesidad de tierra urbanizable.

El presente trabajo tiene como objetivo dar cuenta no sólo de la problemática generada por la urbanización en tierras ejidales y comunales y de las políticas públicas instrumentadas para su solución, sino presentar también las condiciones jurídicas y programáticas que intentan en la actualidad abrir una opción a la incorporación de suelo social al desarrollo urbano en condiciones adecuadas, de conciliación y equidad, haciendo especial énfasis en la constitución de sociedades mercantiles inmobiliarias como mecanismo de incorporación de suelo social al uso urbano.

El trabajo comienza con una descripción muy rápida de los procesos de urbanización en México a costa de tierra social, destacando el explosivo crecimiento demográfico como uno de los elementos determinantes de la anarquía y el desorden que ha caracterizado el crecimiento de los principales centros urbanos del país.

En seguida se presenta, con algún detalle, un breve recuento de las políticas públicas que han intentado hacer frente a la problemática de precarismo urbano, destacando el papel que jugaron las instituciones.

Al final del trabajo se incorpora información sobre los principales proyectos inmobiliarios que están en marcha en el país con aportación de tierras ejidales, en el contexto de las nuevas legislaciones agraria y urbana, destacando los aspectos programáticos, sus objetivos y sus alcances.

El proceso de urbanización a expensas de tierra social

Desde el punto de vista tanto de su profundidad como de su localización geográfica, los procesos de urbanización de México están estrechamente vinculados a la fuerza, los alcances y las dimensiones que adoptó el modelo de industrialización de la economía nacional que se inició a partir de la década de los cuarenta. Como se sabe, ambos procesos —el de la industrialización y el de la urbanización que lo acompaña— se caracterizaron, entre otros elementos, por la continua expulsión poblacional del campo a la ciudad, la presencia de una elevada tasa de fecundidad y por la reducción de los niveles de mortalidad. La combinación de estos factores trajo como consecuencia un acelerado y desordenado crecimiento de las ciudades que se extendió a lo largo de las siguientes cuatro décadas (ver cuadro 1).

Ya en fechas recientes, el flujo migratorio ha dejado de ser preponderantemente rural-urbano para ser urbano-urbano, y a partir de 1980 disminuye el proceso concentrador de población en unas cuantas ciudades del país, para dar paso al surgimiento de varios polos urbanos en virtud de la desaceleración y apertura económicas, el apoyo a la industria maquiladora y el fortalecimiento de un enfoque más regional del desarrollo. Así, la población que se asienta en zonas urbanas llega en 1990 a 57.4% del total y 416 localidades, 361 más que en 1940, llegan a rebasar los 15 mil habitantes.

En la actualidad la población urbana sigue en crecimiento, pero ahora se distribuye entre un mayor número de ciudades, siendo las que tienen entre 50 mil y 99 mil 999 habitantes las que se han convertido en importantes polos de atracción poblacional; ya para 1990 existían 55 de estas localidades contra 8 en 1940.

En general, se considera que todas las localidades de más de 2 mil 500 hasta 99 mil 999 habitantes jugarán en el futuro un papel importante en relación con la distribución de la población, sin menoscabo de la importancia que ya tienen las que albergan a más de 100 mil personas, y mucho menos de las grandes metrópolis2 que, aunque con un ritmo de crecimiento menos acelerado, significan en números absolutos más de la cuarta parte de la población nacional.

En 1990, 74% de la población ocupada se ubicaba en el sector secundario y terciario y sólo 22.6% en el primario.3 Es decir, "la expansión económica y la urbanización se tornaron en procesos inseparables. Así, los centros urbanos se han convertido en factores de producción al concentrar la infraestructura y la población indispensables para un proceso productivo basado en actividades no agrícolas".4 (Ver Gráfica)

El proceso de urbanización en nuestro país es, pues, un fenómeno irreversible y con elevadísimos costos para la sociedad dada su escasa planeación y ordenamiento, mismo que se ha dejado sentir básicamente en terrenos de núcleos agrarios que han sido absorbidos por la mancha urbana, con o sin su consentimiento, trastocando sus esquemas organizativo y productivo. Sin temor a equívoco alguno, puede señalarse que prácticamente todo proceso de urbanización en México que se haya producido en los últimos cincuenta años, ha ocurrido a expensas de tierra ejidal o comunal y, en la mayoría de los casos, a través de procesos de irregularidad, dada la anarquía y el desorden con el que crecen los principales centros urbanos del país, sean éstos los centros urbanos históricos como Guadalajara, Monterrey y la Cd. de México, o los alternativos creados en el transcurso de las últimas dos décadas.

Lo anterior ha generado problemas de diversa índole, con impactos de variada naturaleza para los diferentes órdenes de gobierno. Por ejemplo, el rezago

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