Objeto de la Ordenación Urbanística

Urbanismo (II)

Objeto de la Ordenación Urbanística:

El objeto de la ordenación urbanística es la regulación d la utilización y aprovechamiento del suelo (que incluye superficie, suelo y subsuelo) en lo que excede de su directa explotación a tenor de su naturaleza (usos agrícola, forestal, ganadero y cinegético). Para ello ha de delimitar el contenido del derecho de propiedad, es decir, del disfrute y disposición del suelo, ya que estos son susceptibles de apropiación privada.

En esa función de ordenación desempeña un papel esencial el planeamiento. La ordenación urbanística es un marco jurídico, pero también un ordenamiento urbanístico en acción: diseña un modelo de ciudad que exige en muchos casos de transformación y eso no puede realizarse únicamente a través de una regulación abstracta, sino que requiere de una plasmación concreta que sólo el plan y los demás instrumentos de ordenación pueden otorgarle.

La ordenación urbanística comprende, pues, dos niveles:

• Regulación legal: tanto estatal como autonómica, de carácter general y abstracto;
• Planeamiento: concreta el anterior y adscribe a la misma determinadas porciones del territorio, respetando siempre las directrices y criterios establecidos en la legislación urbanística.

Delimitación administrativa del derecho de propiedad urbanística

Frente a la concepción clásica del derecho de propiedad, como una situación de dominio individual sobre la cosa, sometida tan sólo a unas limitaciones legales a su ejercicio, el derecho de propiedad urbanística, constituye uno de los mejores ejemplos de lo que se ha conocido como delimitación administrativa de los derechos.

Es la Ley la que define su contenido ordinario o normal, que viene integrado por un conjunto de facultades y deberes o cargas. Por eso ha sido definido como un derecho estatutario, lo que significa que su contenido no puede fijarse a priori, de forma abstracta e intemporal, sino que será, en cada momento, el que derive de la ordenación urbanística.

A efectos de comprender cómo define la ordenación urbanística el régimen jurídico de la propiedad urbanística, es preciso tomar en consideración los siguientes aspectos.

• En primer lugar, que la delimitación del contenido del derecho de propiedad urbana se produce de forma compleja, al ser el resultado la regulación u ordenación urbanística y de un proceso de transformación del suelo o proceso urbanístico. Todos los sistemas legales urbanísticos autonómicos se caracterizan por la distinción entre dos momentos, el de la ordenación y planificación del uso del suelo, y el de la ejecución de lo planeado, que se unen entre sí en un único proceso urbanístico.
• El estatuto de la propiedad del suelo es heterogéneo. No es posible hablar, por tanto, de un estatuto integral del suelo aplicable a todas y cada una de las propiedades radicadas en un término municipal, sino que aquél difiere según los tipos y categorías del suelo. Hay tipos de suelo diferentes e, incluso, usos distintos dentro de cada categoría de suelo, diferencias que justifican un régimen jurídico también diverso.
• Tanto el proceso de ordenación, como el de transformación del uso del suelo (planeamiento y ejecución) son procesos dirigidos por los poderes públicos.
• Se distingue entre un estatuto objetivo del suelo y un estatuto subjetivo del propietario a partir de la separación entre el terreno y su aprovechamiento urbanístico como objetos de derechos diferentes. El aprovechamiento es un bien público o de procedencia pública, pero cuyo acto mismo de creación determina su condición de apropiable por los sujetos de derecho, tanto privados como públicos. El estatuto objetivo real de cada suelo se concreta en un determinado aprovechamiento que es el núcleo de la propiedad urbanística. Ello motiva la distinción clásica entre aprovechamiento susceptible de apropiación privada (como una mera expectativa de adquirir) y el aprovechamiento urbanístico real que se concreta en la correspondiente superficie cuya materialización se permite o exige un terreno dado, con independencia del aprovechamiento que tuviera derecho a llegar a adquirir el propietario.
• La compatibilidad entre el derecho (heterogéneo) de propiedad y el principio de igualdad se acude al “principio de reparto equitativo entre beneficios y cargas urbanísticas”.

Integración del régimen de propiedad del suelo en la ordenación urbanística. Clasificación y calificación:

La clasificación es una decisión administrativa por medio de cual cada parte del término municipal se encuadra en alguna de las categorías legales de suelo previstas en la legislación autonómica (tradicionalmente, suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, aunque la legislación autonómica distingue subclases dentro de cada una de ellas). La clasificación supone, en consecuencia, la sujeción de una concreta superficie de suelo a un preciso régimen jurídico definido por el bloque legal correspondiente y cuya concreta adscripción se realiza mediante el ejercicio de la potestad de planeamiento. Se realiza atendiendo a los criterios materiales definidos legalmente y la discrecionalidad de la que goza el planificador para clasificar el suelo varía según la amplitud de la regulación legal de cada clase de suelo.

La calificación es una decisión administrativa por medio de la cual se atribuyen usos o intensidades a suelos previamente clasificados (operación ulterior), por ejemplo, para uso industrial, uso residencial, zona verde, etc.

Relaciones entre Ley y plan en el sistema de ordenación urbanística

En el Derecho español vigente corresponde a las Comunidades Autónomas establecer la ordenación urbanística general. Son las leyes del suelo y ordenación urbana de las Comunidades Autónomas, las que, respetando las bases establecidas en la legislación estatal, establecen el marco general de la propiedad urbanística. Esta ordenación incluye:

• Marco general de la propiedad urbanística.
• Régimen de la edificación y uso del suelo.
• Reglas del ejercicio de las potestades públicas.
• Participación de la iniciativa privada en la transformación urbanística
• Definición del sistema de planes urbanísticos que concretan dicha ordenación.

Para entender la relación entre Ley y planeamiento es necesario tener en cuenta dos aspectos.

En primer lugar, la naturaleza normativa de los planes. Los planes son normas reglamentarias, subordinadas a la Ley cuyas previsiones deben en todo caso respetar. Son, por tanto, manifestación del ejercicio de una potestad normativa, que en tanto que potestad discrecional, tiene un amplio margen de configuración, lo que no excluye la potestad de control jurisdiccional.

Y, en segundo término, que al definir los planes, las leyes no se limitan a establecer la tipología y función que ha de cumplir cada uno de ellos sino que condicionan también su contenido. La Ley no realiza una remisión en blanco al plan (tal y como hacía la legislación de 1956), sino que incorporan determinadas previsiones que o bien son de directa aplicación (sin necesidad de que se apruebe un plan), o tienen eficacia mediada. Este es el caso de los estándares urbanísticos, unas indicaciones mínimas que deben ser asumidas por los planes.

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