Antecedentes

ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA EN COSTA RICA

Lic. Gerardo Solís Esquivel

Director de la Asesoría Jurídica

Universidad Nacional

I. NORMATIVA JURÍDICA ANTERIOR A 1949, RELATIVA A LOS ENTES DESCENTRALIZADOS

Para analizar el tema de la autonomía universitaria en Costa Rica, es importante estudiar los antecedentes normativos, concretamente, interesa identificar los antecedentes constitucionales y legislativos inmediatos, así como los elementos comunes de la concepto de autonomía administrativa antes de 1949.

Las Constituciones anteriores a la de 1949, no contenían normativa que diera fundamento a la existencia de entes descentralizados1. De manera que la autonomía administrativa adquirió la jerarquía que hoy tiene, precisamente con la vigencia de la Carta Magna de 1949. Pero antes de esa fecha se dieron casos específicos de instituciones con algún grado de descentralización, lo cual tuvo tiene una íntima relación con el papel del Estado y su gestión intervencionista.

Durante la consolidación del Estado Nacional (1821-1870), y de desarrollo del Estado liberal (1870-1914), la actividad del Estado fue esencial, pero se orientó a la satisfacción de necesidades vitales y de la prestación de servicios que el desarrollo de la economía exigía (caminos, educación, legislación, etcétera). Un ejemplo fue la Sociedad Económica Itineraria que constituyó posiblemente el primer precedente institucionalizado de la actividad empresarial del Estado costarricense2. Desde inicios del tercer decenio del siglo XIX, se había formado un fondo especial para la apertura y mantenimiento de caminos, sobre todos los que eran necesarios para llegar a los puertos. En 1843 este fondo, con la participación de los hacendados cafetaleros, se convierte en la Sociedad Económica Itineraria, financiada básicamente con un impuesto a la exportación del café, contribuciones particulares y el cobro de peajes.

Otro paso importante pero efímero fue la creación por el presidente Mora Porras del Banco Nacional, establecido en 1857 mediante un contrato con don Crisanto Medina; de ahí que también se conoció la institución como Banco de Medina. 3

1 Sin embargo, podríamos destacar el artículo 10 de la Constitución de 1917, sobre la obligación del Estado, de apoyar las instituciones cuyo objeto fuere armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores. Señalaba el artículo 10 como obligación del Estado, "velar por el bienestar de las clases trabajadoras, y para ello dictará las leyes necesarias; a falta de iniciativa social promoverá y en todo caso apoyará en la medida de sus recursos, las instituciones que tengan por objeto armonizar sobre bases de justicia las relaciones entre patronos y obreros, y las que tiendan a mejorar la condición económica de éstos y a ampararlos en caso de enfermedad, vejez, o accidente, paro de trabajo u otras circunstancias de desgracia independiente de su voluntad". DE LA CRUZ, Yalena. "La seguridad social en Costa Rica". Acta académica. Universidad Autónoma de Centroamérica. Mayo 1993-1. número 12. San José. p. 46.

2 Hay que advertir, sin embargo, que durante la Colonia se creó la Factoría de Tabacos, cuya función esencial fue promover la siembra, el almacenamiento y la exportación del tabaco.

3 En esa institución el Estado tenía un cincuenta por ciento del capital y su objetivo esencial era orientar la política crediticia del país y fomentar el crédito para el desarrollo del cultivo del café.

Otro intento de crear un banco nacional se dio en la segunda administración del doctor Castro Madriz. En este banco el Estado tenía la mayoría de las acciones y ante la insuficiencia de recursos, "arrastró una vida precaria y entró en liquidación forzosa en el 77"(sic)4. En la dictadura de Guardia se intentó varias veces establecer un banco nacional, pero los proyectos fracasaron. 5

No es sino a partir de 1914, que el papel intervencionista se acentuó y permitió la germinación de instituciones con algún grado de autonomía. Existieron por un lado, corporaciones públicas no estatales, dentro de las cuales se encontraban las denominadas Juntas 6. Pero estas corporaciones en general no respondían a una política intervencionista del Estado.

En cambio, se desarrollaron otras instituciones públicas de carácter estatal, que reflejan de mejor manera, el proceso originado por la crisis del Estado liberal y el inicio del papel intervencionista del Estado a partir del gobierno de Alfredo González Flores. La creación de estas instituciones públicas, aun en gobiernos de reconocido corte liberal como los de Cleto González Víquez y Ricardo Jiménez, nos demuestran una clara modificación en la concepción ideológica y jurídica del Estado. Los ejemplos representativos surgen a partir de este siglo, con el Banco Internacional de Costa Rica y el Banco Nacional de Seguros.

El Banco Internacional de Costa Rica, no fue la primera institución bancaria estatal, como ya se mencionò, pero tuvo una vida más fructífera que los anteriores, precisamente por las distintas circunstancias históricas, políticas y económicas en que se desarrolló.

La administración del presidente González Flores decidió la fundación del Banco Internacional de Costa Rica, mediante el decreto número 16 del 9 de octubre de 1914.7, del cual se desprenden los siguientes elementos de la descentralización administrativa: los miembros de la junta directiva desempeñan su cometido con absoluta independencia del Poder Ejecutivo; el principio de responsabilidad; la prohibición de injerencia sobre la administración del Banco; la fiscalización y vigilancia de la marcha general de la institución.

Aunque se le otorgó el carácter de institución autónoma, para 1941 se advertía un peligro de intromisión del Poder Central. Señalaba SOLEY GÜELL que "solo un punto oscuro puede ensombrecer el futuro del Banco: como las demás instituciones del Estado, ha perdido algo de carácter de ente autónomo que le conservaron cuidadosamente las anteriores administraciones. Sin embargo, la tradición y la prudencia que corrientemente ha distinguido a nuestros gobernantes, aminora el peligro de que los intereses políticos lleguen a privar sobre los públicos".8 En la Constitución Política de 1949, los alcances de esta autonomía administrativa y de gobierno, fueron ratificados en el artículo 189 inciso 1.

4 SOLEY GUELL. Compendio de Historia Económica y hacendaria de Costa Rica. Editorial Soley y Valverde. San José. 1941. p. 56.

5 VOLIO GUARDIA, Claudio; ECHANDI ZURCHER, Ricardo y SERRANO PINTO, Germán. Estado empresario. La participación del Estado costarricense en la economía y el proceso de privatización. Informe final de la Comisión Nacional

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