Regulación: Normas Y Permisos

EN ESTE CAPÍTULO se han seleccionado algunos de los instrumentos regulatorios más relevantes de política pública ambiental, mismos que tienen un ámbito de aplicabilidad muy amplio. Se trata de instrumentos orientados a imponer ciertas modalidades tecnológicas o restricciones a una vasta gama de actividades productivas y de consumo. Son disposiciones administrativas de gobierno, pero basadas en leyes y reglamentos, y en última instancia, en textos constitucionales. Crean limitaciones y restricciones el ejercicio de determinadas libertades económicas y de derechos de propiedad. Nos concentraremos aquí en la consideración de dos tipos esenciales de instrumentos regulatorios: las normas, y la regulación directa.

Cabe anticipar que muchas veces los instrumentos regulatorios forman parte de políticas más elaboradas en las que se conjugan con instrumentos económicos y contractuales. Por ejemplo, un sistema de tope y mercado (cap and trade) requiere por definición una norma que defina el tope (o cap), a partir del cual pueda desarrollarse un mercado de derechos, permisos o bonos. Un buen ejemplo de ello es el Protocolo de Kyoto para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

En él se establece como norma una reducción obligatoria para los países industrializados (5.5 por ciento en promedio entre 2008 y 2012 con respecto a 1990), la cual puede cumplirse, por ejemplo, con permisos de emisión o certificados de reducción de emisiones ("bonos de carbono") que se compran y venden en los mercados internacionales. Casos similares los podemos encontrar cuando se establecen impuestos ambientales o el pago de derechos a quienes exceden cierta norma en sus emisiones o descargas de aguas residuales, o cuando se define un mínimo de áreas a conservar en proyectos inmobiliarios sujetos a transacciones de derechos de desarrollo. La conjugación de regulaciones con otro tipo de instrumentos también se observa en los sistemas de depósito reembolso o de ecoetiquetado, que se basan en alguna norma específica de reciclaje o de diseño y manufactura de productos. Otro caso es el de permisos de explotación de recursos naturales, como el agua, la madera de los bosques, pesquerías y aprovechamientos cinegéticos (que son regulaciones directas), los cuales pueden dar origen a subastas y mercados secundarios. Por ello, es preciso advertir que la regulación cada vez con más frecuencia es sólo un componente en el diseño de políticas, en donde comparte responsabilidades con otros instrumentos.

La expedición de normas o estándares técnicos obligatorios ha sido probablemente el pilar de las políticas ambientales en el mundo. Es un instrumento regulatorio por excelencia, que pretende ajustar las conductas de agentes económicos a ciertos objetivos de calidad en sistemas biofísicos, como el agua, la atmósfera y algunos ecosistemas.

Las normas consisten en una o varias disposiciones técnicas que deben de cumplirse en actividades de producción de bienes y servicios, de edificación de infraestructura, o de diseño y operación de vehículos automotores. Normalmente se refieren a límites máximos permisibles de emisiones o de descargas contaminantes al agua, al suelo o a la atmósfera, o a procedimientos constructivos y tipos de construcción. También pueden formularse normas que regulen la forma y las cantidades permisibles de aprovechamiento de ciertos recursos naturales, en el caso, por ejemplo, de explotaciones forestales, pesqueras o de otro tipo.

La norma es un documento técnico, que parte de ciertas definiciones precisas de actividades y procesos y de variables o factores tecnológicos, de los actores obligados a su cumplimiento y de las entidades a cargo de su vigilancia, así como de los elementos relevantes del medio ambiente que se busca proteger. Con esa base, se formulan las regulaciones propiamente dichas, que se expresan en una lista de lineamientos obligatorios a seguir o en un cuadro de parámetros máximos permisibles.

Fundamentación y eficiencia

Es muy grande la capacidad de las normas para encauzar las actividades productivas de manera ambientalmente más sustentable; notemos que en la práctica pueden restringir en forma muy severa derechos de propiedad, e incluso ciertas libertades de acceso a recursos naturales, bienes o servicios públicos. Por ello es muy importante que se fundamenten sólidamente en la legislación, y que exista un aparato administrativo suficiente para hacerlas cumplir a partir de sistemas de vigilancia y monitoreo y de sanciones creíbles en caso de incumplimiento. De ahí que su aplicación efectiva sea más o menos costosa, no sólo para los gobiernos sino también para quienes están obligados a cumplirlas. Las normas aplican restricciones iguales para todos los actores económicos afectados, independientemente de las diferencias que puedan existir entre todos ellos en materia de costos marginales de reducción de emisiones o de control.

Por tanto, se dice que las normas pocas veces son un instrumento eficiente de política ambiental ya que no minimizan costos al buscar objetivos ambientales, ni en cuanto al aparato administrativo que requieren, ni en cuanto al costo de cumplirlas para los actores económicos. No obstante todos estos problemas, en muchas ocasiones, las normas pueden ser regulaciones socialmente muy rentables, con una alta relación beneficio/costo.

A cambio de ser costosas, las normas son capaces de plantear algunas ventajas importantes. En primer lugar ofrecen certidumbre tanto a las autoridades y a la sociedad, como a los propios actores que son objeto de regulación. En efecto, es fácil anticipar los resultados de un esquema normativo, a diferencia de alguna política basada en instrumentos económicos (por ejemplo, impuestos correctivos ambientales). Por otro lado, una vez que son promulgadas, las normas transmiten una sensación de seguridad a las empresas de que no habrá nuevas regulaciones o medidas coercitivas en su contra, además de que señalan una determinada ruta tecnológica a seguir. De hecho, en numerosas circunstancias las empresas prefieren una atmósfera de política basada en normas claras y estables, a otra en que predomine la discrecionalidad de los funcionarios.

Desde el punto de vista de las empresas, y aunque a muchos sorprenda, hay regulaciones necesarias para crear horizontes de estabilidad y certidumbre para la inversión. Sin una normatividad sólida y transparente, puede haber competencia desleal y las empresas quedar a merced de la discrecionalidad de funcionarios o burócratas. La experiencia en este sentido es muy elocuente: hoy en día numerosas empresas buscan y exigen al Estado nuevas regulaciones que clarifiquen, ordenen y le den confianza a la inversión. Hay tecnologías e inversiones cuya concreción y desarrollo dependen de la existencia de una regulación

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