ADMINISTRACION

FEDERALISMO Y POLÍTICA INTERGUBERNAMENTAL:

LA PERSPECTIVA HACENDARIA

Tonatiuh Guillén López

El Colegio de la Frontera Norte

A lo largo de su historia, el federalismo en México ha sido una idea, un debate público, un proyecto político, un motivo de guerras internas y, finalmente, en nuestro tiempo, una forma de organización del Estado que aún tiene fases pendientes para consolidar. La historia del federalismo ha sido tan compleja y tensa como la propia evolución de la sociedad nacional y sus instituciones, desde el origen mismo de México como nación independiente, en 1821. Al iniciar el nuevo milenio, el federalismo como forma de organizar al Estado es todavía un proceso en construcción, si bien ahora en condiciones mucho más favorables que las vigentes hasta hace pocos años.

La paradoja del federalismo en México es, precisamente, sus casi dos siglos de trayectoria y, del otro lado, el tiempo reducido de su vigencia efectiva. La historia del país durante los siglos XIX y XX, que produjo con gran esfuerzo y costo social las constituciones federales de 1824, 1857 y 1917, no impidió que estos valiosos documentos fueran marginados por eventos de tipo político, nacional e internacionales, que hicieron imposible el ejercicio práctico de sus principios.

Durante el siglo XIX, la permanente situación de guerra entre ejércitos centralistas y federalistas, y entre la nación y las invasiones militares extranjeras, fueron determinantes de que las instituciones del Estado tuvieran una existencia frágil, tanto en el orden nacional como en el ámbito de las regiones. La existencia misma del Estado nacional estaba en duda; mucho más el contenido federal que se pretendía. Por su parte, el siglo XX consolidó al Estado nacional, pero lo hizo bajo una forma excepcionalmente centralizada y paralela a un sistema político de perfil autoritario. Estas dos características, en los hechos, implicaron que los principios federales de la constitución de 1917 permanecieran aislados. La centralización y el autoritarismo, reflejados en un sistema de partido único que dominó en el país desde 1929, se convirtieron en factores contrarios para el federalismo previsto por el derecho constitucional. El resultado fue una forma de Estado con estructura y funcionamiento casi unitario, pero cobijado por un marco legal federal.

No cabe duda que esa etapa del siglo XX, derivada de la Revolución social iniciada en 1910, permitió a México consolidarse como nación; le dio sus primeras instituciones estables y constituyó un factor de desarrollo durante varias décadas. Pero también, que en ese periodo el ejercicio del poder en esencia fue distante del modelo federal. Se generó un modelo de gobierno que concentró la dinámica política y los recursos gubernamentales en el Poder Ejecutivo Federal, configurando un sólido régimen presidencialista que se convirtió en eje dominante de las políticas nacionales, grandes y pequeñas, en todas las regiones y áreas de interés público. Por este motivo, permanecieron muy reducidas las capacidades institucionales de las entidades federadas y de los municipios, quedando en algo más que simbólicas.

La centralización del poder político y de los recursos gubernamentales alcanzó un nivel excepcional de concentración en el Ejecutivo Federal. Al principiar la década de los ochenta del siglo XX, el sistema presidencialista había arribado su forma más aguda, considerando la amplitud de las funciones y servicios públicos directamente ofrecidos por la administración federal, en prácticamente todo el territorio nacional. Considerando además su intervención en el desarrollo económico, mediante las políticas más diversas, como las regulatorias de la economía, la inversión en infraestructura e incluso su intervención como actor económico directo mediante empresas estatales. Y adicionalmente, considerando la subordinación política que el sistema presidencialista ejercía contra los otros poderes federales, legislativo y judicial, y sobre los gobiernos de los estados y municipios.

Los años ochenta, por otro lado, marcaron también el final de este modelo político y de desarrollo económico presidencialista. La severa crisis económica fue un factor que obligó a una amplia reestructuración del gobierno federal, que fue implementándose progresivamente en los siguientes años. La descentralización se convirtió entonces en un nuevo y visible término del discurso gubernamental y en una política pública que se reflejó principalmente en los servicios de educación básica y de salud a población abierta, que fueron transferidos a los gobiernos de los estados. De igual modo, se contabiliza en esta estrategia la reforma del Artículo 115 de la constitución federal, en 1983, que estableció nuevos principios jurídicos y recursos financieros para los municipios del país, abriendo para éstos una nueva etapa de desarrollo institucional que cosecharía sus frutos en los años noventa.

Adicionalmente, los años ochenta son también el origen de otra gran fuerza de cambio social: las movilizaciones ciudadanas por la democracia. Justamente, a partir de 1983, el proceso de transición democrática adquirió un poderoso impulso en las regiones del país, particularmente en los estados del norte de México. Su profundidad permitió minar las bases del autoritarismo, consolidar a los partidos de oposición y, especialmente, permitir la alternancia política en los gobiernos municipales. En buena medida, en las sociedades municipales y en los ayuntamientos fueron cimentadas las bases de la actual democracia.

La alternancia política fue un evento de gran trascendencia para la evolución contemporánea del sistema federal; primero generalizada en los municipios, después en los estados y, actualmente, en todos los espacios gubernamentales del país. La diversidad política apoyó a la diferenciación institucional y el surgimiento de la política intergubernamental, implícita en el modelo federal y cohibida previamente por el centralismo político. Lo que el sistema de partido único había subordinado, al haber creado un modelo casi unitario, la alternancia política le ofreció la oportunidad para expresarse.

La transición democrática y su consecuencia de pluralidad en la integración de las instituciones de gobierno, en todos los niveles, fue así determinante para reivindicar la esfera propia de cada institución y para que ésta fuese expresada, demandada y ejercida. Los ayuntamientos reclamaron su espacio institucional propio, sus atribuciones y recursos. La autonomía municipal, la descentralización de funciones y servicios, un nuevo sistema fiscal nacional, fueron algunas de sus reivindicaciones inmediatas. Con este impulso, la

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