Naturaleza Juridica Del Presupuesto

LA TEORIZACIÓN DE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO EN MÉXICO

Los autores nacionales analizan la naturaleza jurídica del presupuesto. Profesores como Gabino Fraga sostienen que para conocer la naturaleza jurídica del presupuesto es necesario conocer sus efectos, que para el citado autor son los siguientes: . a) El presupuesto constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos (Const. Fed., art. 126); b) El presupuesto constituye la base legal para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo debe rendir al Legislativo (Const. Fed., art. 74, frac. IV); c) El presupuesto, consecuentemente, produce el efecto de descargar de responsabilidad al Ejecutivo, como todo manejador de fondos se descarga cuando obra dentro de las autorizaciones que le otorga quien tiene poder para disponer de esos fondos; d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para determinar una responsabilidad, cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene (arts. 7 y 17 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda).26

Fraga manifiesta que el primero de los efectos jurídicos señalados es la clave para la solución del problema. En efecto, la ley del presupuesto es una autorización e implica la realización de la condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza una competencia que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior. Con lo expuesto, Fraga se sitúa como cultivador de la teoría francesa del presupuesto, en especial de Jèze y Duguit y, además, se inscribe en la teoría dualista de la ley, al indicar que la ley de presupuesto no es una auténtica ley porque no da nacimiento a situaciones jurídicas generales y por tratarse de una legislación vinculada a la preexistente, por lo que en su opinión la ley del presupuesto es un acto administrativo con todas las características de los mismos. No obstante, el mismo Fraga admite que en ocasiones el presupuesto de gastos contiene disposiciones de carácter general para su aplicación, las que sí tendrían el carácter de actos legislativos materiales. Esta última afirmación confirma lo ya dicho sobre la posición de nuestro autor como seguidor de la teoría francesa, pues es totalmente reconocible en esta manifestación la teoría del presupuesto como acto complejo o múltiple. Por lo que respecta a la ley de ingresos, que en México no pertenece formalmente al presupuesto, Fraga señala que ésta sí es una ley, tanto desde el punto de vista material como formal porque posee las características del acto legislativo.27

La tesis de Ríos Elizondo confirma la posición dominante en la teoría mexicana: Priva la concepción dualista de la ley de influencia alemana y francesa, el presupuesto como un acto materialmente administrativo vinculado a la legislación preexistente, y en donde la Cámara de Diputados tiene sólo una función de control político, que a mayor abundamiento hasta antes de 1977, únicamente consistía en la aprobación del presupuesto pero no en su previo examen y discusión.30

En un importante estudio sobre la evolución del proceso presupuestario en México, Rubén Valdez Abascal omite hacer un análisis expreso de la naturaleza jurídica en México, sin embargo, al analizar la legislación que ha estado vigente en nuestro país, va quedando implícito que el presupuesto en México ha sido considerado como una autorización de la Cámara de Diputados al Ejecutivo para expensar las actividades oficiales, obras y servicios públicos.31

La clásica obra de Sergio Francisco de la Garza32 insiste, después de recoger lo más relevante de la teoría nacional, que la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos en el derecho mexicano, es la de un acto legislativo en su aspecto formal, y la de un acto administrativo en su aspecto material, sin que exista mayor elaboración teórica al respecto. No obstante, cuando analiza los principios presupuestarios, establece que la falta de aprobación del presupuesto por la Cámara de Diputados en México, traería consigo el que el Ejecutivo no pudiera realizar ningún desembolso salvo el que quedare amparado por el artículo 75 constitucional, sin el riesgo en este caso de incurrir en responsabilidad. Lo anterior implica que nuestro autor confiere a la Cámara de Diputados sólo una función de control político y no una labor propiamente legislativa. Sergio Francisco de la Garza como Fraga, es un autor que defiende la concepción dualista de la ley, la subordinación del Legislativo al Ejecutivo, la vinculación del presupuesto a la legislación preexistente, sin que sea capaz de nutrir o crear una teoría nacional de la naturaleza del presupuesto que colme las lagunas constitucionales que en la materia existen en nuestro país.

Más recientemente, Francisco Javier Osornio se refiere brevemente a nuestro problema, y al igual que la unánime teoría nacional, concluye que la naturaleza del presupuesto es la de un acto formalmente legislativo, pero materialmente administrativo.33 Las obras de Miguel Acosta Romero y de Andrés Serra Rojas34 no exploran a profundidad y por desgracia los temas relacionados con la naturaleza jurídica del presupuesto. A lo más, el maestro Acosta Romero afirma que "todos coincidimos en que es un acto o un documento que contiene los gastos y los ingresos o unos con independencia de otros, que va a realizar el Estado en un ejercicio futuro y debe ser aprobado invariablemente por el Congreso".35

Los elementos de la teoría nacional sobre la naturaleza del presupuesto en México, según lo expresado en la doctrina citada, y con apoyo en las normas constitucionales y legales vigentes, son los siguientes:

a) Aceptación de la teoría dualista de ley. El presupuesto de egresos es un acto administrativo con forma de ley, salvo aquéllos casos en donde en el presupuesto se contemplan disposiciones generales para su aplicación. La ley de ingresos es una ley en sentido material.

b) Separación formal entre presupuesto de egresos y ley de ingresos, a contrario de lo que sucede en términos generales en el derecho comparado, en el cual, el presupuesto comprende tanto ingresos como egresos. Tan absurda es esta situación que el procedimiento para aprobar el presupuesto de egresos compete con exclusividad a la Cámara de Diputados, según el artículo 74, fracción IV de la Constitución, y la aprobación de la ley de ingresos es atribución de las dos cámaras, esto es, corresponde al Congreso según el artículo 73 fracción VII de la norma fundamental, salvo que deberá iniciarse ante la Cámara de Diputados (artículo 72 inciso h).36

c) El presupuesto no es un acto unitario. Es un acto complejo. La ley de ingresos es una ley en

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